Joao
Batista Araujo

(JB): Para hablar de la experiencia en Bahia -y también me referiré tangencialmente a lo ocurrido en Minas Gerais- es importante hacer unas anotaciones previas. Bahia es uno de los estados más grandes de Brasil, con una población estudiantil de tres millones y medio de niños que cursan la llamada educación fundamental: desde primero hasta octavo grado. De ellos, el 60% estudia en escuelas manejadas por los municipios y el 40% va a planteles administrados por el Estado1. En ambos sistemas, el estatal y el municipal, la calidad es muy deficiente; en las evaluaciones, que son del estilo de las que ustedes hacen (en Brasil se llama SAEB, Sistema de Evaluación de la Enseñanza Básica), muestran, insistentemente, que los resultados están muy por debajo de lo que se espera y se necesita.

Así, pues, uno de los ejes de las reformas en Bahia, durante el período 1997-2000, fue fortalecer la municipalización para evitar que hubiera dos sistemas funcionando en el mismo municipio (el propio y el del Estado de Bahia). Un asunto crucial fue aumentar la capacidad de gestión de los municipios, con la condición de que esa gestión fortaleciera la autonomía de las escuelas. Se trataba de dar a estas últimas las condiciones para ofrecer una buena educación a todos los estudiantes.

Para llevar a cabo la reforma se desarrollaron cinco programas: nivelación para combatir la extraedad; el fortalecimiento de la capacidad de las escuelas para prestar el servicio educativo; fortalecimiento de la capacidad municipal para gerenciar la educación; evaluación bimestral del desempeño de los alumnos; y la creación de una institución para expedir la certificación de los profesionales de la educación: directores de escuela, profesores alfabetizadores y profesores.

Revolución Educativa Al Tablero

(A.T.): Esos programas fueron puestos en marcha por el sistema educativo del Estado de Bahia, por la combinación de los sistemas estatal y municipal o ¿venían de un proceso de asesoría externa?

J.B: El liderazgo de la reforma era de la Secretaría del Estado de Bahia; las secretarías municipales recibieron asesoría para operar por cuenta propia.

A.T. ¿Este proceso incluyó a todos los municipios de Bahía?

JB: El Estado tiene 415 municipios. La reforma se diseñó para aumentar progresivamente el número de municipios participantes: un 20% en el primer año, hasta llegar al 80% al final del cuarto año, y se esperaba que la administración siguiente, que es la actual, completara el proceso.

A.T. Hemos hablado de lo planeado. ¿Qué fue lo que ocurrió en realidad?

J.B. Un tema de particular interés en Bahia es el de los llamados estudiantes en extraedad, que representan más de la mitad de la población estudiantil, y que están matriculados tanto en el sistema estatal como en los municipales. Al Estado le tocó apoyar los procesos de nivelación, de manera que fuera posible disminuir la cantidad de alumnos sobre los que los municipios tenían responsabilidad; es como si estuvieras haciendo un ajuste de cuentas y tuvieras un pasivo y dijeras: 'Voy a encargarme del pasivo y te paso solamente el activo'.

Ahora bien, en cuanto a la disminución de la extraedad, podemos hablar de un avance importante. Más de 700.000 alumnos (un 40% del total de estudiantes en esta situación) participaron en los programas de nivelación y la mayoría logró un avance escolar significativo: acelerar uno, dos y hasta tres cursos en un solo año. Se realizaron evaluaciones externas por parte de los organismos oficiales encargados de las mismas; los resultados de estos alumnos fueron similares a los de los del sistema regular. Se logró corregir el flujo sin perjudicar la calidad. El programa de nivelación de Bahia correspondió a la mitad del esfuerzo realizado en el resto del país en cuanto al número de estudiantes beneficiados. Se llevó a cabo en el año 2000 y produjo un resultado inequívocamente positivo: los alumnos ganaron.

La pregunta es: ¿se erradicó la extraedad? No, por tres razones: primera, porque era necesario hacer más. Segundo, porque la causa básica del atraso anterior era el analfabetismo, que no había sido resuelto. En este sentido, "secamos el piso, pero la llave siguió abierta". Aún hoy, continúa la generación de analfabetas: niños que van a la escuela, llegan a primer grado y no son alfabetizados, y de allí pasan a segundo, a tercero o, en el peor de los casos, repiten el año. En Bahia, el porcentaje de niños con 3 y 4 años de escolaridad que no saben leer ni escribir está entre el 35% y el 40%. Y la tercera razón es que cuando el alumno vuelve a la escolaridad regular, la escuela no camina con la velocidad suficiente para ofrecerle una educación de calidad. ¿Cuál era la hipótesis de trabajo? 'Vamos a disminuir rápidamente la extraedad y a generar más recursos; con esos recursos tendremos mejores profesores y materiales, y más calidad'. Sin embargo, como la velocidad de los programas de nivelación no fue la requerida, no hubo beneficios suficientes para mejorar la calidad; así, el alumno acelera unos grados y cae nuevamente en el mismo problema. Las ideas buenas van en la dirección correcta, pero a veces no tienen ni la velocidad, ni la calidad, ni su cantidad es suficiente para resolver lo que se pretende. En Bahia se debió hacer más de lo que se hizo para lograr el impacto requerido.

A.T. ¿Qué sucedió con el programa de gestión escolar?

J.B. Por dos razones funcionó mejor en el sistema estatal que en el municipal. Primero, porque el Estado, como no tenía muchos recursos, se concentró desde el inicio en su propio sistema. Y, segundo, porque creó más condiciones para que, efectivamente, las escuelas tuvieran más autonomía. La idea del programa no era el entrenamiento de personas sino el fortalecimiento de la institución escolar, lo que significaba que la escuela tuviera autonomía para gerenciar su personal y para administrar sus recursos, dentro de unas reglas.

A.T. ¿En qué consistía gerenciar el personal, hasta dónde llegaba su autonomía?

J.B. En el caso del sistema educativo del Estado, la propuesta era dar mucha más autonomía al rector. Se le dieron más herramientas para exigir que los profesores asistieran puntualmente a la escuela y para que pudiera iniciar procesos administrativos contra los maestros irresponsables. Estas medidas eran fundamentales para lograr planes de trabajo y proyectos de aula. Asimismo, se cambió el sistema de nombramiento de los rectores, que hasta entonces se hacía con criterios clientelistas, por uno que implicaba un proceso de certificación. En el primer año de implementación de la medida, más de la mitad de los rectores fueron retirados de sus cargos porque no aprobaron el examen de certificación.

Con esta medida hubo aumentos significativos de la eficiencia en el manejo del día a día escolar. Los contratos estaban supeditados a los resultados. Hay varios indicadores positivos sobre este programa, pero su cobertura no fue suficiente para lograr un gran impacto. En esos casos, además, cuenta el factor individual: hubo diferencias en el grado en que los rectores asumieron sus nuevas funciones.

A.T. Hablemos del fortalecimiento de la gestión municipal...

J.B. Este programa suponía un cambio muy grande de orientación política en los municipios en relación con la autonomía escolar, la profesionalización de los profesores y la organización de los programas de enseñanza. Y, una vez más, la cobertura debió ser mayor. Algunos municipios no tuvieron el coraje político de hacer las reformas que tenían que hacer. No hubo suficiente municipalización y tampoco voluntad suficiente de los políticos en los municipios para que efectivamente se promoviera la autonomía. Un ejemplo de ello es que muy pocos municipios adoptaron el sistema de certificación.

A.T. Pero, ¿qué se pretendía con el programa de fortalecimiento de la gestión municipal en el contexto de un régimen colaborativo entre el Estado y las ciudades?

J.B. La función de una Secretaría de Educación no es administrar la escuela sino dar las condiciones para que ella opere. Pero, ¿qué pasa en realidad? A las Secretarías les gusta gerenciar lo más pequeño de la escuela: diseñar programas, realizar las capacitaciones, hacer bazares... La idea es que las Secretarías de Educación se reorganicen para hacer políticas, planeación, estructurar las carreras del director, del magisterio, y darle apoyo al director para que él maneje la escuela. Pero en el caso de Bahia esto no avanzó mucho porque los municipios no estaban listos; ellos querían mantener el poder político de los directores. Entonces, la reforma se redujo a una capacitación y no se logró un cambio institucional. El proceso de municipalización no avanzó mucho, ni tampoco el propósito de organizar las Secretarías para administrar escuelas autónomas.

A.T. Hablemos de los otros programas, de control de calidad o de evaluación.

J.B. Se piensa que para tener una escuela buena hay que contratar gente buena. Para eso se estructuró un mecanismo estatal de certificación de profesionales, tanto de los directores como de los docentes de los sistemas estatal y municipal. Este proceso se inició pero fue difícil llevarlo adelante, porque nunca se convirtió en ley. Al no tener fuerza legal, cada secretario de Educación puede modificar la medida según su conveniencia.

A.T. ¿Cómo es ese proceso de certificación, es sólo para profesionales nuevos o también abarca a los que están en servicio?

J.B. En Bahia es para todos. En el primer año sólo se hizo para directores en servicio; los que aprobaron permanecieron en sus cargos. Los que no, fueron reemplazados por los candidatos que tuvieron los mejores puntajes. Posteriormente se hizo otro proceso para profesores alfabetizadores.

El período de certificación es por dos años, después de los cuales deben presentar exámenes nuevamente si quieren permanecer en el cargo. Esta medida ha elevado el nivel profesional de los directores y docentes al servicio del sistema educativo de Bahia.

De otra parte, se creó, en convenio con la Universidad de Bahia, una agencia encargada de realizar dos tipos de evaluaciones: una en los grados cuarto y octavo para conocer periódicamente los resultados en las áreas básicas (lenguaje y matemáticas), y la otra, diseñada para ser aplicada cada dos meses por los profesores, cuyos resultados serían procesados por ellos mismos -y conocidos en la escuela-, con el propósito de consolidar una cultura de evaluación formativa en la que fuera posible identificar fortalezas y debilidades y seleccionar estas últimas.

La implementación de la evaluación fue crítica. Un aspecto crucial se debió a que en las escuelas no había un plan de estudios muy claro; por lo tanto, era problemático establecer criterios de evaluación. ¿Qué se puede evaluar cuando no hay un programa de estudios definido? Por otro lado, y para asesorar a los profesores, la Secretaría de Educación del Estado elaboró materiales para apoyar la enseñanza. No obstante, su uso no fue amplio, porque los docentes estaban mal preparados. Se vio que es más adecuado dar a los maestros estrategias más estructuradas, como por ejemplo las que se proponen para los programas de aceleración del aprendizaje.

A.T. ¿Hubo continuidad de la reforma? ¿Cuál sería un balance general?

JB: Hubo alguna continuidad a partir de 2001 con el cambio de administración. En general, creo que la concepción de la reforma es válida. Ciertamente la ambición del programa mismo no correspondió a la capacidad de gestión local: hubo mucha ambición y poca capacidad de implementación. La idea de lo que se tenía que hacer es correcta, pero hay que hacerlo siempre, permanentemente. De nada sirve hacer varios programas sueltos. No resuelve nada hacer un puñado de cosas. Asimismo, debe haber empatía entre el plan y la realidad.

A.T. El plan tocó a escuelas, municipios, Estado, equipo de profesionales de la educación...

JB: Exacto. Hubo avances en todos los sentidos. Hoy la Secretaría es otra, al igual que su visión, su presencia y su capacidad técnica.

A.T. Generalmente, cuando se van a implantar reformas, hay oposición. ¿Cómo se manejó este aspecto?

JB: Hubo oposición porque el cambio fue muy grande. Lo importante fue que el gobernador quiso hacerlo y contó con el apoyo de la mayoría. Lo que facilitó hacerlo fue el anuncio de que la regla sería igual para todo el mundo. Es decir: 'Yo no te voy a dar lo que estás pidiendo, pero además no lo voy a dar a ningún otro simpatizante tuyo'. Cuando la regla es explícita, el político tiende a aceptarla mejor.

A.T. ¿Y cómo fue la experiencia en Minas Gerais?

JB: Estamos hablando de los años 1991-1992. Allí la reforma se enfocó en el sistema educativo del Estado. Los propósitos básicos fueron el fortalecimiento de la escuela: autonomía escolar, fortalecimiento de los planes de estudio, implementación de un proceso de evaluación externa, el fortalecimiento profesional de los docentes y participación de la comunidad en la gestión de las escuelas. En los últimos años ha habido retroceso y acomodación. Sin embargo, la Secretaría de Educación está continuamente atenta a actualizarse, a mejorar... El asunto es dar continuidad administrativa y fortalecer la escuela; una escuela fortalecida puede resistir las crisis. Los burócratas tienen buenas ideas, pero no acompañan, no hacen seguimiento; es algo así como: 'Déjenlos allá, que en la escuela todo pasa'. Aun cuando las cosas cambien, si se hacen reformas que conviertan la escuela en una institución fortalecida, es más difícil entorpecerla y darle la espalda. Y es porque se están enfocando aspectos estructurales, no coyunturales.

A.T. ¿Por qué cree que es importante la articulación de los Planes de Mejoramiento a las políticas municipales, regionales y sectoriales?

JB: No es una buena idea tener, en un mismo municipio, sistemas diferentes de administración de la educación. Eso crea ineficiencias, inequidades y no compensa ni una sola de las posibles ventajas. Creo que las instancias deberían caminar en una misma dirección y delimitar sus responsabilidades con claridad: 'Usted cuida de eso y yo cuido de lo otro'. Una de las razones por las cuales no caminamos bien es porque hay mucha superposición de funciones, lo que crea una irresponsabilidad de los agentes. ¡Cuando todo el mundo es responsable de todo, nadie es responsable de nada! Hay mucho desperdicio de recursos que se podrían utilizar mejor en materiales, escuelas, en fin, en educación. En Brasil, el asunto está lejos de ser resuelto; hay intentos de colaboración entre Estados y municipios que, en general, por la discontinuidad administrativa, se quedan en el vaivén de avance-retroceso, avance-retroceso...

Para mí, lo más importante es que se den las condiciones para que la escuela sea funcional, para la autonomía con condiciones... desde el profesor calificado que tiene la dimensión del Estado y entiende los programas de enseñanza. Autonomía para dar una educación de calidad, con responsabilidad por los resultados. Se trata de una delimitación clara de funciones: la de la escuela, que sería cuidar la enseñanza; la de la Secretaría, planear y dar a la escuela las condiciones para funcionar. En Brasil se dice que las escuelas que funcionan son aquellas que no tienen Secretaría de Educación; con una Secretaría a la mano hay que pensar muy bien cómo no entorpecer las cosas. Por su parte, el Estado debe garantizar recursos para que se den las condiciones, para dar una buena educación en cada escuela; tener claro que quien opera no es él sino otros.

A.T. Hay cuatro conceptos que sintetizan su planteamiento: delimitar las acciones, dar autonomía, asignar responsabilidades y evaluar...

JB: Mejor no podría ser.

(*) João Batista Araujo Oliveira es doctor en educación de la Florida State University. Fue Secretario Ejecutivo del Ministerio de Educación de Brasil y docente de varias universidades brasileñas y extranjeras. Ha sido consultor en el área de educación y políticas públicas de los gobiernos de los estados de Minas Gerais, São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Maranhão y Bahia. Ha publicado más de 30 libros y 200 artículos en revistas técnicas de educación, administración y políticas públicas en Brasil y en el exterior. Esta entrevista fue realizada por Isabel Fernández, de Corpoeducación.

1El régimen político brasileño es federal; el país está dividido en estados que tienen autonomía para tomar decisiones relacionadas con todos los ámbitos de la administración, incluyendo el educativo. Los municipios también tienen autonomía y manejan varios aspectos en su área de jurisdicción, incluyendo los niveles de educación inicial y fundamental, que va desde el grado primero hasta el octavo.