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AMPLIACIÓN DE COBERTURA Reorganizar, identificar y focalizar: Experiencias de México, Colombia y Chile

1. ¿Cuáles son las principales estrategias que se han implementado para incrementar la cobertura del servicio de educación pública (oficial) en educación básica y media?

Rosalinda Morales Garza (México): Nuestra prioridad de las tres últimas décadas ha sido la expansión del servicio educativo hacia las zonas marginadas o en desventaja social, a partir de las modalidades de educación indígena, cursos comunitarios y telesecundaria; así como la ampliación del apoyo compensatorio a las regiones y escuelas que enfrentan mayores rezagos y a los estudiantes con más riesgos de abandono escolar.

Gloria Mercedes Álvarez (Colombia): Las transferencias de la Nación hacia las entidades territoriales crecen en un porcentaje superior a la tasa de inflación; para cobertura este aumento es de un punto porcentual, por lo tanto la mayor cobertura ha sido posible racionalizando lo que existe y orientando hacia las mayores necesidades los nuevos recursos. En Colombia hemos sustentado el incremento de cobertura en dos grandes estrategias: la reorganización del sector y la contratación del servicio con recursos adicionales para atención de poblaciones vulnerables. En el primer caso, la reorganización está orientada a lograr mayor equidad en la distribución de los recursos del sector y una mejor utilización de los mismos; con este proceso se logró mejorar la distribución del personal docente, llevándolo a los sitios donde están los niños; igualmente se ha logrado una mayor utilización de la infraestructura de los establecimientos educativos. Adicionalmente, con la asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones que la Nación transfiere a las entidades territoriales, se ha incentivado el aumento en la matrícula pública, pues dicha asignación se hace tomando como base la población atendida.

En el segundo caso, la contratación del servicio educativo ha logrado ampliar la capacidad de atención de la población escolar financiada con recursos públicos y se han superado restricciones de la oferta educativa oficial, especialmente las que se presentan en sitios apartados y con altos índices de conflicto. Esta contratación se hace con entidades privadas, oficiales o Iglesia, mediante la asignación de recursos adicionales a las entidades territoriales.

2. ¿Qué factores deben tenerse en cuenta en el diseño de una estrategia de cobertura?

R.M.G. Nosotros hemos tenido en cuenta dos tipos de factores: los de orden político y social y los de tipo externo.

Luego de la Revolución Mexicana, en 1910, los gobiernos vieron en la educación un factor para la unidad nacional y la promoción social, y tuvieron siempre en la expansión del sistema educativo, es decir en la cobertura, a uno de los factores asociados al bienestar de la comunidad. Esto dio pie a la proliferación de escuelas primarias que, desde la Constitución de 1917 y hasta 1992, fue el único nivel considerado obligatorio. A partir de 1993, esta obligatoriedad se extendió hasta los tres primeros años de secundaria y en 2002 se añade la educación preescolar.

Pero en este diseño, como mencioné inicialmente, también se tienen en cuenta factores externos relacionados con los acuerdos internacionales en los que México asume compromisos, como las Reuniones Internacionales de Educación de la UNESCO; igualmente se siguen algunas indicaciones de organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), que generan una serie de indicadores que se tienen en cuenta para ajustar las estrategias.

G.M.A. En el caso colombiano se hace en primer lugar el análisis de la magnitud y las características de la población por atender, su localización geográfica, y se determinan las causas de no asistencia escolar. En segunda instancia, se hace una rigurosa planeación de la oferta educativa, asegurando la disponibilidad de los recursos y las condiciones necesarias para el acceso y continuidad de los estudiantes en el sistema hasta completar el ciclo educativo. En tercer lugar, se trabaja en el mejoramiento del sistema de información para que al tenerla de manera oportuna y confiable, soporte la toma de decisiones. Por último, se hace la fijación de criterios claros de asignación de cupos escolares, a través de procedimientos definidos y responsabilidades asignadas a cada nivel que intervenga en el proceso de cobertura.

3. ¿Cuáles son las estrategias que se destacan en el incremento de cobertura para poblaciones vulnerables o especiales?

R.M.G. Destacamos tres, fundamentalmente. La primera, es el acercamiento de los servicios educativos a las poblaciones, mediante una serie de reformas de tipo normativo y presupuestal. La segunda tiene que ver con procurar la colaboración y la corresponsabilidad en la apertura de escuelas entre la comunidad y el Gobierno. Y la tercera es la pertinencia de los programas y modalidades educativas para que los estudiantes de todo el país logren las competencias básicas.

G.M.A. En Colombia se han aplicado las siguientes:

  • Desde el Ministerio de Educación, se ofrecen a las entidades territoriales esquemas de educación acordes a las condiciones particulares de esas poblaciones, tanto en términos geográficos como sociales y culturales: modelos flexibles y pertinentes, capacitación, dotación e infraestructura. Los modelos educativos constituyen una alternativa de atención para poblaciones vulnerables caracterizadas por una alta dispersión y movilidad. Estos modelos se fundamentan en una propuesta pedagógica y de gestión que flexibiliza la didáctica del aprendizaje con modalidades de fácil adaptación, con estrategias de racionalización de docentes y con la adecuación de los ambientes de aprendizaje mediante la entrega de canastas educativas.
  • Se apoya a las entidades territoriales para que encuentren formas concretas de disponer de los recursos necesarios para lograr una mayor oferta educativa específica para estas poblaciones y para que puedan atenderlas correctamente, garantizando su acceso y permanencia en el sistema.
  • Se contrata la prestación del servicio educativo pertinente con recursos adicionales del presupuesto de inversión y de las regalías de los hidrocarburos del país.

- Se disponen incentivos prácticos y verificables allí donde no existe oferta privada, para que el sector privado invierta en educación oficial: infraestructura, dotación, transporte, entre otros.

- Se implementó el Programa de Familias en Acción, orientado a la población más pobre (nivel 1 del Sisben) localizada en municipios menores de 100 mil habitantes. El Programa se desarrolla en 627 municipios del país y beneficia a 813.197 niños, niñas y jóvenes (318.837 familias). De este total, 350.631 niños, niñas y jóvenes cuentan con subsidios de educación primaria y 197.994 con subsidios para secundaria.

4. ¿En qué aspectos y bajo qué criterios se ha hecho énfasis para la ampliación de cobertura?

R.M.G. El énfasis inicial fue en primaria, pero a partir de la declaración de obligatoriedad de más grados, se han hecho esfuerzos en otros frentes. En el siguiente cuadro encontramos la forma como se han articulado las estrategias para los diferentes niveles de atención:

G.M.A. En Colombia, los esfuerzos de las últimas décadas en cuanto a ampliación, se concentraron inicialmente en la básica primaria, generando una capacidad instalada suficiente para atender la población en edad escolar entre los 6 y los 11 años; luego, y en especial desde la promulgación de la Constitución Política de 1991, el énfasis ha estado en asegurar la educación básica a la población entre 5 y 15 años, extendiendo la oferta a la secundaria y a un grado del preescolar. En la actualidad, el reto principal es universalizar el último grado del preescolar, ampliar la cobertura en educación media (grados 10° y 11°) y mejorar la continuidad de los estudiantes en el sistema, facilitando el ingreso de un grado a otro hasta completar el ciclo en el tiempo previsto. Para lograrlo es necesario revisar la organización de las instituciones educativas para hacer que ofrezcan el ciclo completo hasta grado 11, enfatizar en la pertinencia de la educación, mejorar la eficiencia interna del sistema para disminuir la repitencia, la deserción y la extraedad, y ubicar la oferta en los lugares cercanos en donde se encuentren los niños.

5. ¿Qué estrategias se han aplicado para controlar la deserción escolar y fomentar la permanencia de niñas, niños y jóvenes en el sistema educativo?

R.M.G. En México se comenzó a trabajar con mayor intencionalidad en este rubro a partir de la década de los setenta, sobre todo cuando se creó el Conafe (Consejo Nacional de Fomento Educativo) en 1971. Las estrategias que implementamos están dirigidas a:

  • Ampliar y diversificar la oferta: Cursos comunitarios de primaria, educación indígena, atención educativa intercultural a la población infantil migrante (a nivel nacional), educación telesecundaria e integración educativa de personas con alguna necesidad educativa especial.
  • Favorecer la asistencia a la escuela de niñas y niños en contextos desfavorecidos: becas y distribución de libros de texto gratuitos para todos los niveles educativos.
  • Atender a la población en rezago: Educación para personas jóvenes y adultas, y educación para la vida y para el trabajo.
  • Mejorar el ambiente cultural familiar y comunitario: Escuela para madres y padres, educación para la salud comunitaria, caravanas culturales, radio comunitaria, museos comunitarios, teleeducación comunitaria.
  • Mejorar el trabajo docente: Estímulos al arraigo en comunidades rurales, Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros en Educación Básica en Servicio (Pronap), Carrera Magisterial, Red Satelital de Televisión Educativa (Edusat) y RED escolar.
  • Mejorar la gestión institucional y los resultados educativos: La gestión escolar en la primaria, escuelas de calidad y consejos de participación social.

G.M.A. Hemos determinado que en nuestro país este fenómeno se da por factores propios del sistema y por factores externos. Los factores propios tienen que ver con la pertinencia de calidad de la educación y las características de la vida escolar, por ejemplo, sistemas de evaluación que afectan la promoción, manejo inadecuado de fallas disciplinarias que terminan en expulsiones y problemas de convivencia que generan graves conflictos al interior de las instituciones. Entre los factores externos está el económico, que es difícil de atacar desde la escuela, pero que se ha tratado de aliviar con la aplicación de programas de alimentación escolar, exenciones parciales o totales en el pago de costos educativos y a través del uso de metodologías que permitan facilitar la combinación del trabajo con el estudio.

6. ¿Cómo se ha controlado la sustitución de la demanda educativa del sector privado al público, cuando hay expansión de la oferta pública?

R.M.G. Hemos visto en nuestro país que cuando hay crisis fiscales se aumenta la demanda educativa pública, lo que lleva a que las instituciones reciban alumnos hasta el cupo máximo que puedan atender, sin ningún tipo de distinción de procedencia, escuela o comunidad; sin embargo, hasta el momento no ha representado un problema grave. En México la educación básica está sustentada en su gran mayoría en el servicio público.

G.M.A. Este problema se presenta en nuestro país debido básicamente a la difícil situación económica. Cuando se presenta se genera inequidad, pues los recursos públicos no se pueden orientar hacia los más desprotegidos, lo que hace que los esfuerzos por ampliar la capacidad del sector oficial no se cumplan de manera eficiente. Sin embargo, el trabajo final se centra en continuar brindando a la población más vulnerable y de más bajos recursos prioridad para acceder al servicio.

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