Teniendo en cuenta que la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación tiene como fin constitucional hacer realidad la finalidad social propia del Estado, representada en los servicios públicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de cada municipio, se considera que la inversión en educación superior es inversión social, toda vez que este destinada a suplir necesidades insatisfechas de la población.

Así las cosas, por ejemplo, se considera viable jurídicamente que un municipio decida destinar parte de sus recursos para financiar una universidad pública de carácter municipal, departamental o nacional de influencia en su territorio, cuando dentro de su plan de desarrollo municipal se haya contemplado como una forma de contribuir a satisfacer las necesidades de educación superior de la población del municipio respectivo, la suscripción de un convenio, por ejemplo, en el cual la universidad destina plazas para estudiantes del municipio y este lo retribuye financiando parte de los gastos de la institución de educación superior.

La Corte Constitucional en sentencia C-478 de 1992, consideró que la noción legal de "inversión en los sectores sociales" que trae el artículo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del artículo 357 de la Carta, que establece que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación estará destinada a financiar "las áreas prioritarias de inversión social" que sean definidas por la Ley.

Entra entonces la Corte a determinar cuáles son los alcances del concepto de inversión social de la Carta, los cuales fija en primer término la propia Ley sin lugar a dudas, como lo hace en este caso, es función de la jurisprudencia esclarecer, delimitar y precisar el sentido del pensamiento del Constituyente cuando señala los fines propios del Estado Social de Derecho.

Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de "inversión" y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera que esa interpretación no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un municipio, por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no podría pagar los salarios de los médicos y los profesores respectivos.

Esta conclusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos - como si éstos fueran valiosos en sí mismos - sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de a aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas (CP arts. 324, 350, 357 y 366). Así el artículo 366 de la Carta señala que "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable".

Ahora bien, es obvio que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la población del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social, en el sentido de que sólo caben "inversiones en el sentido económico financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el gasto social".

Adicionalmente, la Corte Constitucional, al revisar un fallo de tutela en sentencia T-423 de 1996 señaló que la educación, la salud, el saneamiento ambiental y el suministro de agua potable son, por definición constitucional, servicios públicos esenciales.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se concluye que el gasto público en educación superior, puede considerarse inversión social en educación cuando dicha inversión esta destinada a suplir necesidades de la población en este sector, y por tanto puede hacerse con cargo a los recursos de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, cuando estos así lo determinen en el plan de desarrollo municipal y en el respectivo presupuesto.

Oficina Asesora Jurídica
Ministerio de Educación Nacional