Actualizado el 06 de Agosto de 2010

Cuando lo opuesto puede ser complementario

Hacia la revisión de viejas tensiones y debates para una nueva generación de políticas sociales y educativas. Reabrir un debate en el cual puedan redefinirse las relaciones entre Estado y mercado, lo universal y lo particular, el centro y lo local, o el Estado y la sociedad civil.

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Hacia la revisión de viejas tensiones y debates para una nueva generación de políticas sociales y educativas. Reabrir un debate en el cual puedan redefinirse las relaciones entre Estado y mercado, lo universal y lo particular, el centro y lo local, o el Estado y la sociedad civil.

Toda política educativa remite -en última instancia- a la calidad de la relación que cada docente establece con sus alumnos. Es en esa relación donde se hace efectivo el proceso de producción de conocimiento, de transferencia, de enseñanza y aprendizaje que da sentido al esfuerzo que hace cada sociedad por su educación.

Sin embargo, detrás de esa relación entre el alumno y su docente existen otras relaciones, muchas de las cuales se despliegan dentro del propio Estado, otras en el ámbito de la sociedad civil, muchas entre los actores de las instituciones educativas y los de la comunidad. Se conforman así distintos grupos de actores e instituciones en relación, que en muchos casos operan como condición de posibilidad de las prácticas educativas, y en otros como su obstáculo. Sólo una política será capaz de garantizar una relación fluida y productiva entre cada docente y sus alumnos cuando logre incidir en todas estas otras relaciones. Una política educativa exitosa incidirá en ese complejo entramado de relaciones, y el Estado podrá hacer efectiva su condición de garante de la educación cuando afecte positivamente esas relaciones, reorientándolas y dotándolas de la convergencia y la articulación necesarias.

Fomentar un diálogo

¿Con qué categorías contamos para el diseño de políticas que permitan operar positivamente sobre estas relaciones? ¿Cuál es el lenguaje que estructura hoy el debate de la política en la región? En el ámbito educativo, el debate no recoge otra cosa que las clásicas discusiones con eje en las tensiones entre lo central y lo local, la sociedad política y la sociedad civil, las políticas sectoriales y las políticas intersectoriales, el universalismo y la focalización, el corto o el largo plazo.

Por ello es necesario revisar esas tensiones, poner a dialogar los llamados modelos opuestos en pares dialógicos y complementarios, para que puedan aportar sus potencialidades y reposicionarse positivamente. El objetivo de este artículo es invitar a una mirada integradora que permita superar soluciones duales y estáticas en políticas públicas, desarticular falsas oposiciones, y reparar en que una cuidadosa articulación de ambas posiciones signifique un aporte en la búsqueda del buen gobierno y del vivir mejor, fines últimos de las políticas de todo Estado.

Centralización-descentralización

Hoy es necesario repensar esta tensión en torno a la descentralización, ya no para destacar cuál de las instancias -la local o la central- es más adecuada para el gobierno de las políticas, sino para analizar cuál es el modo más apropiado de articular los diferentes niveles de gobierno para adelantar políticas universales sensibles a la creciente diversidad de las sociedades latinoamericanas actuales.

En tanto una política de equidad es aquella que busca la igualdad a partir del reconocimiento de la diversidad, sólo una instancia central de gobierno puede garantizarla para el conjunto de la sociedad, pero al mismo tiempo esta igualdad sería imposible de alcanzar si no existen instancias locales sensibles a la diversidad del territorio. Desde esta perspectiva, el centro y lo local se necesitan mutuamente para poder llevar adelante una meta colectiva y común de integración.

Hoy es necesario entender la relación centro-local como una relación de corresponsabilidad entre Estados centrales -nacional o provincial, según el caso- y local -municipio y/o delegaciones menores- en la preocupación de dar respuestas singulares a sujetos individuales y colectivos, reconociendo la diversidad de situaciones sociales y los contextos culturales y espaciales en los que se insertan. El gran desafío en este momento es promover una alianza entre los gobiernos centrales y los gobiernos locales que permita adelantar políticas de equidad orientadas a conseguir una igualdad en los logros educativos, de manera pertinente, continua y viable.

Esta articulación entre los niveles de gobierno permite complementar un Estado central con capacidad estratégica de diseñar una política-marco flexible donde quepa la diversidad territorial de lo local, y Estados locales con capacidad institucional, técnica y asociativa para definir un tipo de educación con coordenadas culturales y geográficas que construyan identidad territorial, y al mismo tiempo, apertura al mundo.

Por último, en tanto la educación es un fenómeno eminentemente territorial, el abordaje del territorio como unidad de análisis e intervención le exige al Estado una planificación de las políticas públicas a distintas escalas, sin perder de vista la heterogeneidad general y la especificidad propia de las culturas y sus hábitats. La visibilización de la relación entre territorio y educación exige al sistema educativo pensar y actuar localmente pero sin perder de vista el contexto de lo global en el que se inserta su accionar.

Sociedad política-sociedad civil

Una de las claves para avanzar hacia la universalización del acceso al conocimiento es poder revisar el pacto básico familia-escuela.

Hay al menos dos aspectos que merecen ser replanteados: el modo en que se distribuyen las responsabilidades entre la escuela y la familia, con el fin de alivianar la parte que recae sobre estas últimas; y para revisar este pacto inicial que subyace a las prácticas educativas es necesario invitar a participar de él a nuevos actores, que dinamicen la relación entre la escuela y la familia, pero que además -y fundamentalmente- las fortalezcan para que puedan cumplir con su parte del compromiso.

Aquí hay que poner la mirada en organizaciones de la comunidad que pueden tener un rol central en la recomposición del escenario educativo. Esto lleva a revisar la relación entre sociedad política y sociedad civil, poniendo la mirada en la responsabilidad mutua entre el Estado y la sociedad en el hecho colectivo de garantizar una educación pública pensada en público y en el reposicionamiento de la escuela como espacio de integración social.

La posibilidad de invitar a nuevos actores para que sean partícipes activos de ese pacto representa nuevos desafíos para el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Es preciso aquí tener en cuenta al menos dos advertencias para no poner en riesgo el rol del Estado como garante del derecho a la educación.

La primera, convocar a organizaciones de la sociedad civil como actores relevantes de los procesos educativos no debería implicar una reducción de tareas del Estado ni mucho menos de sus responsabilidades, sino fortalecer su capacidad de hacer efectiva su condición de garante de la educación. La segunda advertencia apunta a destacar que si bien la participación de la sociedad civil puede significar un aporte sustantivo en el momento de implementación de las políticas educativas, no debería ser entendida como condición necesaria para que dichas políticas puedan ser ejecutadas. Se debe considerar aquí el riesgo de que la sociedad próxima o comunidad local esté fuertemente atravesada por la falta de redes de apoyo locales o externas, realidad de muchos contextos empobrecidos urbanos o rurales dispersos. Allí combatir las desigualdades sociales supone un papel activo del Estado que evite la acumulación de diferencias derivadas de estas dinámicas.

Políticas sectoriales-políticas intersectoriales

El contenido y la intensidad de las intervenciones cambiarían positivamente si se respondiera más a los problemas de los territorios que a la lógica de los sectores. Temas relevantes como las adicciones, la violencia, el embarazo adolescente, la contaminación ambiental o el desempleo remiten a la necesidad de articular, en el espacio local, recursos de diversos sectores de la estructura de las políticas públicas.

Los avances en el marco de esta investigación permiten imaginar como esquema viable aquel en que la relación entre lo sectorial y lo intersectorial inevitablemente se monte sobre la relación entre el centro y lo local.

Lo que se busca es pasar de un esquema en que el municipio esté a la pesca de los distintos recursos que llegan desde el Estado central hacia otro en que se planifiquen intervenciones integradas tomando al territorio como sujeto de intervención. El espacio central debería aparecer como un espacio de producción de recursos desde los diferentes sectores, y el espacio local como un espacio de integración de esos recursos, en una mixtura que es propia de cada contexto.

Un esquema de este tipo será exitoso en la medida en que en cada territorio esté garantizada la capacidad técnica de diagnóstico y de identificación del modo adecuado de articular aquellos recursos, con el fin de dar una respuesta situada a los desafíos que se enfrentan. Y es en la necesidad de consolidar esta capacidad técnica donde se establece otro eje de articulación entre el centro y lo local, debiendo ser aquel el garante de que en cada lugar se esté en condiciones de elaborar la articulación de recursos más adecuada para hacer frente allí a los múltiples problemas sociales.

Desde esta perspectiva, la intersectorialidad no implica la desaparición de la sectorialidad sino la adecuada articulación y sintonía entre las acciones de los distintos sectores y una planificación en torno a metas de desarrollo que estén por encima de los mismos. Es en este punto donde no se habla del corrimiento desde políticas sectoriales hacia políticas intersectoriales, sino de una articulación de los sectores en torno a desafíos que los integran. El desarrollo de acciones intersectoriales no sólo no implica un renunciamiento a las acciones sectoriales sino que, por el contrario, las refuerza desde la lógica de la integralidad. Las mejores respuestas resultarán del diálogo entre los sectores y de la posibilidad de que cada uno dé lo que más sabe, permitiendo, a su vez, dejarse educar por el territorio mismo.

Universalismo-focalización

En la actualidad las políticas educativas se estructuran bajo una propuesta de educación única, con acciones específicas para los dos grupos sociales considerados diferentes: los pobres o los indígenas. Hoy es visible el carácter nocivo que tiene esta propuesta igualitaria en sociedades crecientemente desiguales y heterogéneas; un trato igualitario en contextos de grandes desigualdades no hace más que consolidarlas. Un trato igualitario en sociedades crecientemente diversas lleva a la gran proliferación de prácticas discriminatorias.

Se hace necesario reabrir el debate entre políticas educativas universales y políticas focalizadas, procurando superar las limitaciones de éstas últimas, pero sin el retorno a la tradición universalista igualitaria. No es lo mismo educar en una escuela urbana de una metrópolis que en otra de una ciudad pequeña atravesada por los procesos migratorios, u otra que está viviendo una reconversión productiva muy profunda. Lo mismo ocurre con los diferentes escenarios rurales, en que los procesos de integración y conectividad con el resto de la sociedad están tomando formas muy diversas, creando -en cada caso- una relación única con la escuela.

Al contrario, si lo que se busca es garantizar en los distintos escenarios logros educativos universales, la búsqueda que debe darse es hacia un nuevo tipo de universalismo, ya no igualitario sino basado en principios de equidad. Es decir, un universalismo que se territorializa para atender a las asimetrías regionales en el sentido global, y a la particularidad, en el sentido de lo local.

El gran desafío es saltar el umbral de las políticas de ajuste en torno a estrategias de focalización exclusivamente orientadas por el factor pobreza hacia esfuerzos que operen sobre la singularidad de los satisfactores requeridos para atender a cada sujeto según su contexto cultural y espacial. Es oportuno, entonces, convertir el par universalismo-focalización en el par universalismo-singularidad, de manera de pasar de una visión de atención a la pobreza a una con foco en el desarrollo integral de los sujetos y sus hábitats, según su particularidad.

Hacia una nueva generación de políticas

Hoy es necesario nuevas políticas sociales y educativas, y uno de los principales obstáculos son los límites que se presentan a la imaginación, la imposibilidad de estructurar un lenguaje distinto para pensar esas nuevas políticas. Las mismas categorías que aportaron a la construcción del escenario actual no serán las indicadas para resolver los problemas de exclusión y discriminación que le son propios. La situación educativa de América Latina, cuyos desafíos remiten a aspectos estructurales del modelo de desarrollo y de las políticas orientadas a la educación, nos confronta a reabrir un debate en el cual puedan redefinirse las relaciones entre Estado y mercado, lo universal y lo particular, el centro y lo local, o el Estado y la sociedad civil, entre otros.

Para convertir a las sociedades latinoamericanas en sociedades globalizadas y en las que las lógicas de los mercados son las principales orientadoras de las prácticas cotidianas hizo falta un gran esfuerzo de construcción y legitimación de un lenguaje sin el cual ese desafío hubiera sido imposible; destacados intelectuales y comunicadores tuvieron un rol clave en esa tarea. El salto que hace falta dar hoy hacia una sociedad más justa e integradora, en la que el proyecto de garantizar una educación de calidad para todos sea viable, requiere un nuevo lenguaje y categorías para el debate sobre las políticas. El lenguaje que se instaló en ese entonces, aquello con el que aún hoy pensamos la política, inevitablemente nos lleva a generar acciones que lejos de resolver los problemas actuales, los cristalizan.

(*) Néstor López es sociólogo, coordinador de estudios y proyectos de educación y equidad de la oficina regional del IIPE-UNESCO Buenos Aires y del Sistema de Información sobre Tendencias Sociales y Educativas de América Latina (SITEAL-IIPE/OEI). Profesor en programas de posgrado y autor de textos sobre análisis de la dinámica social, mercado de trabajo, condiciones de vida y educación.

Silvina Corbetta es politóloga, especialista en Educación Ambiental para el Desarrollo Sustentable y doctoranda en Ciencias Sociales. Su campo de especialización es el diseño y la aplicación de metodologías cualitativas en investigación y evaluación, principalmente en temas de pobreza, educación, ambiente y territorio. Profesora en posgrados de universidades nacionales y postítulos docentes.

Este artículo es el resultado de una selección de fragmentos en versión resumida del capítulo "Hacia una nueva generación de políticas. Una invitación a revisar viejas tensiones en el campo de las políticas sociales y educativas" de López, Néstor y Corbetta, Silvina (2009) publicado en López, Néstor (Coord) (2009) De Relaciones, Actores y Territorios, IIPE-UNESCO, Buenos Aires, ISBN 978-987-1439-63-8. En ese libro se presentan los resultados de la tercera etapa del estudio "Reformas educativas y equidad en los países andinos y del cono sur" realizado por IIPE-UNESCO con el apoyo de Fundación Ford.

2. En lo que sigue se presentan cuatro de los cinco pares dialógicos de la versión original. El par omitido en esta versión adaptada, es el de largo-corto plazo. El mismo remite a la dimensión temporal de toda política pública y atraviesa inevitablemente al resto de las tensiones y relaciones aquí descriptas: central-local, sociedad civil-sociedad política, intersectorial-sectorialidad, universalismo-focalización.

Cuando lo opuesto puede ser complementario, tablero,