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La reforma de la ley 60 de 1993. Por una educación pública al servicio de los niños

Uno de los objetivos primordiales del Plan Estratégico de Educación 2000-2002 es "poner la casa en orden". Es decir, adoptar las medidas y promover las reformas necesarias para que se establezcan con claridad las responsabilidades y competencias de la nación y de las entidades territoriales. Mientras subsista la confusión actual, la nación y las regiones seguirán haciendo un poco de todo sin tener claro quién responde por qué.

Con la aprobación del Acto Legislativo 01 en la pasada legislatura, y ahora con la propuesta de reforma de la Ley 60, se busca avanzar en la organización institucional y la financiación del sector educativo. Mientras el Acto Legislativo 01 determinó con claridad cuántos recursos y con qué criterios se les deberán trasladar a las regiones, ahora lo que se requiere es definir la distribución de los mismos: para qué, a quién, cómo, cuándo y bajo qué tipo de vigilancia. De esto último, trata la reforma a la Ley 60 de 1993.

Es tal el desorden y la falta de eficiencia, que a pesar de que en los últimos años el país multiplicó los recursos destinados a la educación, los avances en calidad y en cobertura, dejan mucho que desear. Esto, sumado a la forma como se realizan las transferencias a las regiones, la fragmentación de las competencias entre las entidades territoriales (los departamentos responden por una cosa, los municipios por otras), la dificultad para hacer seguimiento y evaluación de los recursos, la ausencia de información oportuna sobre los distintos aspectos del servicio educativo, entre otros, contribuye a que el país presente un serio rezago en materia de educación.

Por esta razón el Gobierno Nacional no ha ahorrado esfuerzos en sacar adelante reformas y propuestas que comiéncen a enderezar esta situación. En esa dirección, se impulsó una reforma constitucional al régimen de transferencias, la cual fue aprobada por el Congreso de la República en la pasada legislatura.


El nuevo marco constitucional

El Acto legislativo 01 modificó la forma como la entidades territoriales participan de las rentas nacionales. Es decir, en lugar de seguirles trasladando a los departamentos y municipios un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación -ICN- les entregará una suma fija y creciente durante siete años, calculada con base en la inflación más unos puntos. En el año 2009 las transferencias se volverán a ligar a los ICN pero con un mecanismo de estabilización. Por eso, las participaciones se incrementarán, a partir de entonces, en un porcentaje igual al promedio de crecimiento durante los cuatro años anteriores.

Con la reforma constitucional aprobada por el Congreso se creó una fuente estable de financiación nacional a la educación preescolar, básica y media. Además, se recogieron en una bolsa única los recursos de situado fiscal (los que la nación les transfiere directamente a los departamentos), los recursos de participaciones (los que reciben los municipios como porcentajes de los ICN), los recursos del Fondo Educativo de Compensación -FEC- (fondo creado para cubrir el sobrecosto de las entidades territoriales), y parte de los recursos propios que los departamentos y municipios destinaron a educación en el año 2000.

También se establecieron a nivel constitucional los criterios a utilizar en la asignación de los recursos del sector, con el fin de lograr mayor equidad e impacto social. Es así que el acto legislativo señala que los recursos deben tener en cuenta la población atendida y por atender, la distribución entre población urbana y rural, así como la equidad y la eficacia. Lo anterior permitirá que los recursos lleguen a donde están los niños, que no desatiendan el campo, que no existan departamentos privilegiados y otros discriminados, y que estos se utilicen de manera eficiente.

En resumen, el Acto legislativo 01 determinó con claridad cuántos recursos y con qué criterios se les deberán trasladar a las regiones. Ahora lo que se requiere es definir la distribución de los mismos: para qué, a quién, cómo, cuándo y bajo qué tipo de vigilancia.

Estas son las materias que trata la reforma a la Ley 60. Lo que pretende el gobierno nacional es que la educación pública, que es fundamental, se vea fortalecida, funcionando bien; porque hay que admitir que presenta serias falencias. Es necesario entonces que los recursos se inviertan con mayor eficiencia y que cada actor tenga clara su función y la ejerza con responsabilidad en beneficio de las niñas y niños colombianos.

Qué busca la Reforma a la Ley 60?

Lo que se pretende lograr con la reforma a la Ley 60 son cuatro cosas fundamentales:

Profundizar el proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991.

Precisar mejor las responsabilidades entre niveles del gobierno.

Distribuir los recursos destinados a la educación en función de las necesidades del servicio.

Dotar a las instituciones educativas de mayores herramientas para cumplir las expectativas de la comunidad.

Profundizar la descentralización

Sucede que en el país la descentralización se quedó a medias. Es decir, si bien la Constitución ordenó trasladar las funciones relacionadas con la prestación directa del servicio educativo del nivel central a los departamentos y municipios, en la práctica subsiste una división de responsabilidades y funciones entre ellos, que conduce a que no sea claro quién es en últimas el responsable de la equidad, la cobertura y la calidad de la educación.

Actualmente, la nación y las entidades territoriales hacen un poco de todo y nadie sabe quién responde por qué. Por ejemplo, los departamentos ubican a los maestros sin consultar con los municipios, lo cual conlleva a que existan docentes donde no hay niños, o a que los municipios tengan que contratar maestros adicionales, destinando a ello recursos que se deberían invertir en mejorar las condiciones para la prestación del servicio: mantenimiento de las escuelas, dotaciones pedagógicas y textos, entre otros.

Lo que busca la reforma es, por lo tanto, avanzar hacia una mayor descentralización, en la que más municipios asuman el manejo total de la administración del servicio y los alcaldes se conviertan en verdaderos directores de la educación.

Hoy en día se da esta situación únicamente en los distritos y municipios certificados (la Ley posibilita que lo hagan los municipios mayores de 100 mil habitantes) a los que se les pueden llegar a trasladar directamente los recursos relacionados con educación, para ser invertidos con autonomía. En estos casos, los alcaldes tienen el manejo total de la información de los niños atendidos y por atender, la calidad de la educación, la cantidad y la asignación de los maestros, la ubicación y capacidad de los centros educativos, entre otros temas. En la actualidad hay sólo un municipio certificado (Armenia), además de los tres distritos especiales y el distrito capital.

La propuesta de reforma a la Ley 60 de 1993 pretende que los municipios y los alcaldes respondan por la cobertura y la calidad del servicio fundamental de la educación. Para esto se propone descentralizar de manera automática a las ciudades capitales y a los municipios mayores de 100 mil habitantes, dándoles a todos los demás la posibilidad de asumir la educación, si lo desean y cumplen con los requisitos, es decir, si se certifican, para que los municipios asuman el manejo administrativo del personal, de las plantas físicas, de los subsidios y de los insumos de calidad.

Precisar competencias

Se busca determinar con claridad quién hace qué en materia de dirección, regulación, inspección y vigilancia, equidad, cobertura y calidad. El proyecto precisa entonces la responsabilidad de los municipios certificados (de manera automática o por voluntad propia) y de los no certificados, y el importante papel de los departamentos. También define las responsabilidades de la Nación frente al sector.

Distribuir los recursos

Pretende que en el futuro la asignación de los recursos en educación se realice, no en función de los costos del servicio -pues hay mucha ineficiencia-, sino según las exigencias del servicio educativo. Esto es, una distribución que tenga en cuenta el número de niños atendidos y la población en edad escolar por atender, dando prioridad a los más pobres.

De ahí la importancia de los criterios que se incluyeron en la Constitución. Sin desconocer que el nuestro es un país de regiones y que no necesariamente cuesta lo mismo educar a un niño en Bogotá que uno en Istmina (Chocó), a partir de tipologías, resulta necesario determinar los costos por estudiante, y en razón del número atendido y por atender en cada departamento y municipio, asignar los recursos. Ello implicará necesariamente determinar las plantas de cargos de docentes y directivos docentes para cada entidad territorial, sin perjuicio de seguir facilitando formas alternativas de oferta de educación pública, como sucede con la educación misional contratada y las concesiones en Bogotá.

Fortalecer la institución educativa

El proyecto aspira a fortalecer la institución educativa. A las escuelas y colegios se les pide mucho y en ocasiones los directores y rectores carecen de las herramientas necesarias para responder por la calidad académica.

Si vamos a exigirles a los directores y rectores debemos ampliar su rango de acción mediante la entrega de los elementos necesarios, que les permitan asumir mejor su responsabilidad. Por esto se propone dotar a los rectores de funciones precisas y eficaces con relación a la administración de la institución, que se fortalezcan y reformen los fondos de servicios docentes y se le permita a la institución educativa recibir mayores responsabilidades por vía de la delegación.

Esta dinámica requiere, sin duda, más transparencia y rendición de cuentas y un papel más activo de la comunidad educativa, en especial de los padres de familia.

¿Cómo será la transición?

Si bien la reforma de la Ley 60 de 1993 permitirá desarrollar la reforma constitucional, su implementación no será posible de la noche a la mañana. Para esto se requieren múltiples acciones coordinadas con los departamentos y municipios, y un fortalecimiento de los mecanismos de información existentes. Mientras esto ocurre no se puede parar el sistema; por eso el proyecto contempla una transición que permita de manera gradual la transformación educativa.

Pensando en esto, por ejemplo, para el año 2002 los departamentos recibirán los recursos sobre la base de su costo actual. Así paulatinamente se empiezan a transferir recursos aplicando los nuevos criterios. El proceso se iniciará con las ciudades capitales, cuyas plantas hay que organizar.

¿Qué pasará con las OPS?

En la mayoría de municipios del país se procede a contratar docentes a través de Órdenes de Prestación de Servicios. El acto legislativo 01 reconoce los costos de los 17.000 docentes vinculados por OPS que a noviembre de 2000 había en el país, y se les asegura el pago. Esto no significa, como algunos creen, que los docentes vinculados por esta modalidad pasarán automáticamente a la carrera docente porque ello sería violatorio de la propia Constitución, que garantiza el derecho a la igualdad de quienes aspiran a un cargo de carrera. El acto legislativo habla de incorporar costos, y eso es lo que hace.

Sin embargo, y entendiendo la expectativa de tantos docentes a nivel territorial, se contempla la posibilidad de nombramientos provisionales con unos requisitos mínimos, mientras se abren los respectivos concursos. En otras palabras, los recursos de la bolsa educativa deben alcanzar para cubrir a partir del año 2002 la totalidad de los costos de personal, dejando unos recursos razonables para calidad y cobertura.

Lo que busca la reforma de la Ley 60 es avanzar hacia una mayor descentralización, en la que más municipios asuman el manejo de la administración del servicio y los alcaldes se conviertan en verdaderos directores de la educación.

La reforma de la ley 60 de 1993. Por una educación pública al servicio de los niños
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Altablero No. 8, SEPTIEMBRE 2001
Informe Central
La reforma de la ley 60 de 1993. Por una educación pública al servicio de los niños
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