La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al monto de su contribución, si no que el sector que contribuye sea simultáneamente aquél que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado.

Sobre el concepto de parafiscalidad, la Corte Constitucional ha trazado unas pautas jurisprudenciales, luego acogidas por el legislador que pueden sintetizarse así:

..."De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado"..."De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del - presupuesto aunque en ocasiones se registre en él - afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismo constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados" (Sentencias: C-308 del 7 de julio de 1994 y C546 del 1 de diciembre de 1994).

De otro lado, toda obligación representa una relación jurídica entre un sujeto activo llamado acreedor y un sujeto pasivo llamado deudor.

En materia tributaria es conveniente distinguir en el Estado, al sujeto del poder tributario y al sujeto activo de la obligación tributaria; como el primero, o sea el sujeto del poder tributario, el Estado representa una soberanía, con la finalidad de realizar el bien común de los asociados.

Como sujeto activo de la obligación tributaria, el Estado ya no tiene el mismo poder, sólo limitado por las exigencias del bien común si no que se sujeta igualmente a la Ley tributaria que le señala el alcance de sus derechos y de sus deberes.

En este orden se puede señalar que los sujetos activos de los tributos son fundamentalmente la Nación, los Departamentos, los Distritos y Municipios.

Ante la posibilidad que establece el Constituyente de establecer contribuciones parafiscales, resulta también claro que los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado pueden cumplir la función de sujeto activo de las obligaciones tributarias de carácter parafiscal. (en la segunda opción descrita anteriormente)

La Nación como sujeto activo de la obligación tributaria ejerce tal facultad a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN; a través de ésta el Estado vigila el cumplimiento de los deberes tributarios de los particulares y cobra coactivamente los tributos a su favor.

¿Ahora bien, que pasa con la Nación como empleador aportante, según la Ley 21?: pues que por el contrario, en cuanto al 1% a que se refiere el numeral 4) del artículo 11 con destino a las escuelas industriales e institutos técnicos, en mi sentir, pasa a ser sujeto pasivo de la obligación tributaria en su carácter de empleador, tal como lo señaló la Ley 21 en sus artículos 9 y 11 concordados con el 8 de la misma disposición.

De otro lado, estimo que el Ministerio de Educación Nacional como tal, cuando recauda la contribución parafiscal, en la medida que la misma Ley lo estableció, al ordenar que se consignen en una cuenta determinada por dicho Ministerio, pasa a ser sujeto activo de la contribución parafiscal, en tanto que tiene otorgada la facultad de recaudarlo, y además por el Decreto No. 1928 del 4 de agosto de 1997, la facultad de ejecutar los recursos dentro del marco de los planes, programas y proyectos que promuevan el desarrollo de la educación técnica de estos establecimientos eductivos. Más aún, si consideramos que el artículo 111 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000, otorga al Ministerio de Educación Nacional la potestad de destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4) del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de las instituciones de educación media técnica y media académica, permitiendo que sea este Ministerio quien señale las prioridades de inversión, estudio y seguimiento de los proyectos.

Consecuente con este criterio, opino que los establecimientos educativos oficiales y escuelas industriales son beneficiarios de los recursos por destinación expresa de la Ley y que el MEN debe reglar todo lo correspondiente al recaudo para proceder a efectuar liquidaciones, que bien sirven como título ejecutivo para efecto de cobro coactivo.

b) "Cuáles son las entidades que conforman a la Nación y por consiguiente si todas a su turno, están obligadas al pago de los aportes con destino a las escuelas industriales e institutos técnicos?

Estima esta Oficina que para el caso de los aportes de la Nación como empleador, esta conformada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.

Para el caso de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal, el artículo 12 dispuso una destinación diferente a la prevista en el numeral 4) artículo 11 de la Ley en referencia.

Oficina Asesora Jurídica
Ministerio de Educación Nacional