REPÚBLICA DE COLOMBIACORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia C-618/02

Referencia: expediente D-3985

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 "Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de confor­midad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para orga­nizar la
presta­ción de los servicios de educación y salud, entre otros", en su
totalidad, y, en particular, contra los artícu­los 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6;
6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17;
21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de
la misma Ley.

Competencias legislativas, límites temporales
Principio de unidad de materia en leyes de contenido específico
Existencia y vigencia de una norma, diferen­cias conceptuales

Demandante:
Gloria Inés Ramírez Ríos.

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.


Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dos (2002)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA


I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Inés
Ramírez Ríos, alegando su calidad de Presidenta de la Federación Colombiana de
Educadores —FECODE—, demandó la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, entre otros", y, en particular, contra los artículos 5.7;
5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7;
10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40;
40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

Dada su extensión, no se transcribe la Ley 715 de 2001, que fue demandada en su
totalidad. Se transcriben las disposiciones que fueron acusadas individualmente
y se subraya lo acusado



Ley 715 de 2001

"Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros"


(…)

Artículo 5. Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de
las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las
siguientes competencias relacionadas con la presta­ción del servicio público de
la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y
rural:

5.7. Reglamentar los concursos que rigen para la carrera docente.

5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de
los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la
educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento
que señale el Gobierno Nacional para tal fin.

Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido
en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las
siguientes competencias :

6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la
Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos
adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos,
efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos,
sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema
General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición
de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

6.2.6. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes
directivos, de conformidad con las normas vigentes.

6.2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados
administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio de conformidad con
el reglamento.

6.2.11. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y
empleados administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por
atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la
materia.

6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y traslado de personal
entre municipios, se podrán delegar en los municipios no certificados que
cumplan con los parámetros establecidos por la Nación.

Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados.

7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la
Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos
adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos,
efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos,
sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva
entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin
más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos
debidamente motivados.

7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de
cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación
nacional sobre la materia.

7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Artículo 8. Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no
certificados se les asignarán las siguientes funciones :

8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante
acto administrativo debidamente motivado.

(…)

Artículo 10. Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las
instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de
las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes :

10.7. Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con
las novedades y los permisos.

10.8 Participar en la definición de perfiles para la selección del personal
docente, y en su selección definitiva.

10.10. Realizar la evaluación anual del desempeño de los docentes, directivos
docentes y administrativos a su cargo.

10.11. Imponer las sanciones disciplinarias propias del sistema de control
interno disciplinario de conformidad con las normas vigentes.

(…)

Artículo 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del
servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las
siguientes actividades :

15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

(…)

Artículo 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de
educación serán transferidos así :

Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de
la participación para educación.

Los recursos de la participación para educación en los municipios no
certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al
respectivo departamento.

Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán
ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza.

Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se
determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros
mensuales correspondientes a la participación para educación a los
departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez
(10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para
tal efecto se aforará la partici­pación para educación del Sistema General de
Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará
en la respectiva vigencia.

(…)

Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran
los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los
servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema
General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para
educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento
Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.

Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de
personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de
Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.

El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos
de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo,
con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de
los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá
ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán
validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el
respectivo gasto.

Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones no se podrán
crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.
Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo
se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará
discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora
departamental, distrital o del municipio certifi­ca­do cuando se efectúe dentro
de la misma entidad territorial.

Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios
certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado,
un convenio interadministrativo entre las entidades territo­riales.

Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo
con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición
de las plantas de personal de las entidades territoriales.

El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición.

(…)

Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el
período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de
2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en
carrera, se regirá por las siguientes disposicio­nes:

En ningún caso se podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de
un grado al siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de
permanencia en cada uno de los grados. Sólo podrán homologarse los estudios de
pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional
docente, de acuerdo con las normas vigentes.

El requisito de capacitación será en el área específica de desempeño o general
según la reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.

El tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las
disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley,
y no será homologable.

Los departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por
ciento (1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinti­cinco (1.25%)
durante los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a
financiar ascensos en el escalafón, previo certi­ficado de la disponibilidad
presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado con
ingresos corrientes de libre dispo­sición de la respectiva entidad territorial,
previo certificado de dispo­ni­bilidad.

Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener
estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de
conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el
Gobierno Nacional.

Parágrafo. El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes
que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de
la presente ley, será el que se expida de conformidad con artículo 111.

(…)

Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el
artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes,
directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos,
distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y adminis­tra­tivos
de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los
requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de conti­nui­dad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados
por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera
provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera do­cente y
administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se
establezcan.

(…)

Artículo 40. Competencias transitorias de la Nación. Durante el período de
transición la Nación tendrá como competencias especiales:

40.3. Autorizar y trasladar las plazas excedentes a los municipios donde se
requieran.

Parágrafo 1º. Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y directivos
docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad:
vacantes, plazas recién provistas por la incorpo­ra­ción de quienes tenían orden
de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5
años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22 y
en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos
docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora.

Parágrafo 2º. La Nación podrá, por una sola vez, establecer incentivos para los
docentes, directivos y administrativos vinculados a la fecha de expedición de la
presente ley, que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales, con
cargo al Sistema General de Participaciones.

(…)
Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,
para :

111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repú­blica,
por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente
ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los
docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la
promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de
recursos y competencias y con los recursos.

El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de
Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes
criterios :

1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente.

2. Requisitos de ingreso.

3. Escala salarial única nacional y grados de escalafón.

4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubica­ción en
zonas rurales apartadas, áreas de especialización.

5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de
la carrera.

6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes.

7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes
contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.

Para la preparación del proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el
Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por
dos representantes del Honorable Congreso de la República, dos representantes de
la Federación Colombiana de Educa­dores, dos expertos designados por el señor
Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá
el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará una
persona para que integre dicho grupo de trabajo.

(…)

Artículo 113. Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha
de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer
inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el
literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del
artículo 158, del literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de
1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto
2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la ley 100 de 1993, los
incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás
normas que le sean contrarias.


III. LA DEMANDA

Considera la demandante que la Ley 715 de 2001, en su integridad, y los
artículos transcritos en particular, violan los artículos 25, 53, 125, 151, 158,
159, 169, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. En la acusación contra
toda la Ley, la actora la denomina falta de competencia del Ejecutivo para
presentar el proyecto de ley; las acusaciones contra algunos artículos de esta
Ley, la demandante las enfoca desde el punto de la violación a la unidad de
materia; y la acusación contra el artículo 17 de la misma Ley, para la actora
radica en la violación de los derechos al trabajo. Las razones de la demandante
se resumen así :

1) La demandante explica de la siguiente manera la acusación contra toda la Ley
por falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley:

Según el título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, entre otros", que pretende reglamentar el Acto Legislativo 01
de 2001, cuyo parágrafo transitorio del artículo 2º señala que el Gobierno
deberá presentar el proyecto de ley que regule el Sistema General de
Participaciones "a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período
legislativo". El Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que
concluyó el 20 de julio de 2001, lo que quiere decir que el mandato
constitucional contenido en el parágrafo, aludía al período legislativo que
comenzó el 20 de julio de 2001 y terminó el 16 de diciembre del mismo año. Por
ello, " (…) el Gobierno debió presentar el proyecto de ley en el mes comprendido
entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que
no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre,
es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución, es
obvio concluir que el proyecto fue presentado extemporáneamente, es decir, el
Ejecutivo carecía de competencia temporal para tal acusación." (fl. 8)

Para la actora, si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la
pu­bli­ca­ción del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001,
permitía modificar la fecha establecida en el Acto, al acudir por analogía al
artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, querría decir que no
tuvo en consideración la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 53
del mis­mo Régimen (1. Cuando la ley fija el día en que deba principiar a
regir).

Con base en lo anterior, concluye la demandante así:

"Es el caso que se presenta con el texto constitucional, donde además de decir
cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1o de enero de 2002), precisa cuándo
debió presentarse el proyecto de ley y mal podría pensarse en otro período
legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes
de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la
Ley aquí impugnada se reglamenta" (fl. 9)

2) Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la
Ley 715 de 2001, la acusación sobre la violación del principio de unidad de
materia, la actora se remite a las consideraciones de la sentencia C-778 de 2001
de la Corte Constitucional. Señala que el título de la Ley alude a los artículos
151, 288, 356 y 357 de la Constitución, por lo que, en su criterio, no se
relacionan con la materia de las normas constitucionales, los concursos (arts.
5.7; 6.2 y 7.3), regulación de cargos (art. 5.18); distribución de docentes
(arts. 6.2.10; 6.2.11 y 7.4), traslados de docentes (arts. 8.2 y 40.3), los
permisos (art. 10.7), selección de personal (art. 10.8), evaluación del
desempeño (art. 10.10; 6.2.6 y 6.2.15), sanciones disciplinarias (art. 10.11),
regular los ascensos en el escalafón (art. 7.15, 21 y 24), pagos (art. 15.1),
transferencia de recursos (art. 17), traslados (art. 22), contratación (art.
23), regulación de estímulos (art. 24), bonificación para retiros voluntarios
(art. 26), incor­poración a las plantas (arts. 34 y 38), establecimiento de un
nuevo régimen de carrera (art. 111.2), derogación de normas de similar contenido
laboral como los artículos 37 y 61 del Decreto 2277 de 1979 y los artículos 105,
inciso tercero del parágrafo 1º, 134, 154 y 172 de la Ley 115 de 1994, que
contemplan estímulos laborales a los docentes, categorías laborales, como jefes
de núcleos y supervisores, mediante el artículo 113 de la misma Ley.

3) La última acusación es contra el contenido parcial del artículo 17 de la Ley
715, pues, en su opinión constituye una violación del principio de protección al
trabajo, consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta, porque al establecer
en el precepto demandado que "el salario en dinero debe pagarse por períodos
iguales y vencidos", está generando el incumplimiento de los pagos de los
educadores, y, a su vez, los incumplimientos de las obligaciones civiles que los
docentes hubieren contraído.

4) La demandante solicita que en la eventualidad de que la Corte no declare la
inexequibilidad de toda la Ley 715 de 2001, declare inconstitucionales los
artículos particularmente acusados.


IV. INTERVENCIONES

En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el
abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacio­nal, la
abogada Julia Betancourt Gutiérrez; y el ciudadano Juan Francisco Espinosa
Palacios. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las
normas acusadas. Sus argumentos se resumen así:
a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en
general, a los servicios públicos y a la función de regulación económica del
Estado para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo.
Para tal efecto, el Estado exige la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos, y permi­te que los particulares los presten bajo su vigilancia, tal
como lo prescribe el artículo 365 de la Constitución. Esta es la razón de la
expedición de la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo
transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, Acto que según el
artículo 4 entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Por esto "no le asiste
razón al demandante cuando señala que el Gobierno presentó el proyecto de ley
sobre distribución de competencias y participaciones distinguido con el número
120 de 2001 Senado, una vez vencido el término que expresamente se había
señalado en el Acto Legislativo, [porque] no era posible que el Gobierno
presentará el proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del
Sistema General de Participación de los Departamentos, Distritos y Municipios,
antes de que el Acto Legislativo que lo ordenaba entrara en vigencia, por
consiguiente el argumento expuesto por la demandante no tiene asidero jurídico y
debe ser desestimado" (fl. 62).

En cuanto a la unidad de materia, el interviniente transcribe apartes de las
sentencias C-70 de 1994, C-579 de 2001, entre otras, y, en forma extensa,
apartes de la exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley, y pide
declarar exequibles las disposiciones demandadas,

b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Manifiesta
que no son de recibo las acusaciones sobre la falta de competencia del Ejecutivo
para presentar el proyecto de ley, pues "el Acto Legislativo 01 de 2001 fue
firmado por el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República el día
30 de julio de 2001 y se publicó en el Diario Oficial 44.506 de 1 de agosto de
2001. Por lo tanto, este Ministerio asume que el mandato de presentar la ley que
desarrollara el Acto Legislativo 01 ‘a más tardar el primer mes de sesiones del
próximo período legislativo’, es un mandato que el ejecu­tivo sólo podía cumplir
plenamente una vez se publicara oficialmente dicho Acto Legislativo, hecho que
ocurrió, como ya se dijo, el 1 de agosto de 2001, es decir que sólo hasta esa
fecha comenzó a regir el aparte acusado por la demandante. Como ya para el 1o de
agosto de 2001 había iniciado el período legislativo 20 de julio -16 de
diciembre de 2001, en estricto sentido, la expre­sión ‘próximo período
legislativo’ que señala el Acto Legislativo, se refiere necesariamente al
período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002. Así las cosas,
para presentar el proyecto de ley que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001,
el ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período
legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Toda vez la urgen­cia de
reglamentar el Acto y tener la Ley que permitiera la ejecución de los recursos
del Sistema General de Participaciones, el Gobierno optó por presentar el
proyecto de ley el 25 de septiembre de 2001 para asegurar su aprobación antes
del 1 de enero de 2002, fecha en que entraba en vigencia el Acto Legislativo 01
de 2001, tal como lo indicaba su artículo 4º. En este sentido queda desvirtuada
la pretensión de la demandante porque siempre se estuvo ante una oportunidad
legal y no extemporánea del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 715 de
2001." (fl. 91)

En cuanto a la vulneración del principio de unidad de materia, la interviniente
señala que, tampoco es de recibo el argumento de la demandante, pues los
artículos acusados se ajustan a las disposiciones constitucionales y su defensa
está en algunos pronunciamientos de al Corte. Para tal efecto, cita las
sentencias C-604 de 1997; C-187 de 1997; C-897 de 1997; C-837 de 2001, entre
otras. Respecto del aparte trascrito de la sentencia C-187 de 1997, la
inter­viniente pone de presente que si bien es cierto que la ley se refiere a
asuntos como traslados, nombramientos, permutas y temas inherentes al manejo de
personal, no es menos cierto que al establecer la ley las normas básicas de
recursos y competencias de las entidades territoriales, no podía dejar de lado
estos aspectos que son primordiales para su ejecución.

En la cita de la sentencia C-647 de 2000, la interviniente manifiesta que la ley
del Sistema General de Participaciones al ventilar otros asuntos tendientes a
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, debe contener,
necesariamente, las competencias de la nación y de las entidades territoriales
en cuanto a la administración del personal docente y administrativo docente que
se le entrega y a donde van destinados los recursos que se transfieren en
cumpli­miento de la ley, es decir, se les debe indicar a dichos entes las pautas
generales que se seguirán para el manejo de los recursos y su aplicabilidad en
el mediano y largo plazo, a fin de lograr los objetivos de la ley. (fl. 93)

Explica que se hizo necesaria la intervención del Gobierno para incluir dentro
de la Ley 715 disposiciones en relación con concursos de docentes,
nombramien­tos, creación, fusión, supresión de empleos, traslados de docentes,
transfe­rencias de recursos, dada la complejidad y alcance de la ley, lo que
debe entenderse de manera amplia y concordante con los propósitos y objetivos
nacionales. Además, las normas acusadas guardan estrecha relación de conexi­dad
causal, temática o sistemática con la materia que domina la ley.

Por otra parte, señala que, la Ley 715 de 2001 determina las regulaciones
necesarias para que pueda cumplirse el espíritu de la misma, supliendo las leyes
existentes que regulaban la materia. Por esto, no es difícil encontrar la
conexidad inescindible entre los fines de la ley y las normas acusadas.

Pone de presente la interviniente que el debate de unidad de materia se dio al
interior del Congreso, en discusiones correspondientes, y se resolvió, como
consta en las Gacetas del Congreso, acudiendo, precisamente, a providencias de
la Corte Constitucional.

Finalmente se refiere a la acusación del artículo 17 de la Ley 715, que
establece que los giros se efectuarán en los 10 días primeros del mes siguiente
al que corresponde la transferencia, que según la actora viola los artículos 25
y 53 de la Carta. Para la interviniente, bajo ninguna circunstancia el Gobierno
ha pretendido violar el derecho al trabajo. Es diferente que la Ley 715, por
flujo de caja y para garantizar el pago cumplido a todos los docentes,
establezca que el salario se cancelará en los primeros días de cada mes. No se
puede declarar la inexequibilidad de una disposición sólo por la interpretación
errada que una persona haga de ella, al presumir que su aplicación traería
consecuencias desfa­vorables para el personal docente.

c) Intervención del ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Sobre la
acusación de falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de
ley, analiza el momento en que la ley se hace exigible. Señala que el Acto
Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001, en el Diario
Oficial, con vigencia condicionada a 1 de enero de 2002. El parágrafo del Acto
Legislativo dispuso que el proyecto de ley deberá presentarse a más tardar el
primer mes de sesiones del próximo período legislativo. Como para la deman­dante
el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20
de julio de 2001, el interviniente considera que la actora incurre en una gran
confusión sobre el momento en que existe la norma jurídica, pues, es absurdo
pensar que con la mera discusión se incorpora al ordenamiento jurídico una
normatividad. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo fue publicado el 1 de
agosto de 2001, el Gobierno no podía presentar el proyecto sobre el supuesto de
la existencia de la reforma constitucional "en la medida en que si ésta no
hubiese sido probada, la Ley 715 no hubiese tenido ningún fundamento jurídico y
lo que es más grave, se hubiese incurrido en un absurdo jurídico. Ahora bien, si
bien es cierto que el Acto Legislativo entró en vigencia el primero (1) de enero
de 2002, su publicación fue debidamente efectuada el primero (1) de agosto de
2001, y por ende era este el momento en que el Gobierno conocería de la
existencia de la reforma constitucional y consecuente con esto, el momento en el
cual estaba facultado para iniciar el trámite de la ley que regulara la
organización y funcionamiento del Sistema General de Parti­cipaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios, con la debida urgen­cia que la Ley
implicaba, y dando origen a lo que hoy conocemos como Ley 715 de 2001." (fl. 78)

Por ello, la Corte debe declarar exequible la totalidad de la Ley 715 de 2001.

Sobre la violación del principio de unidad de materia, cita la sentencia C-568
de 1997, para señalar que la falta de unidad de materia, no puede entenderse en
sentido restringido. Además, la Ley 715 de 2001 es desarrollo del parágrafo del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001.

Respecto del cargo de violación del principio de protección al trabajo, violado,
según la demandante, por lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 715, señala el
interviniente que este procedimiento está establecido en el artículo 19 de la
Ley 60 de 1993, que fue derogado por la Ley 715, en que se conservó el mismo
sistema. Este procedimiento que permite estabilizar todo un sistema financiero
y, al mismo tiempo, garantizar el pago de la educación nacional.



V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador General de la Nación, en el concepto N° 2896, de fecha 27 de
mayo de 2002, solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo sobre
la constitucionalidad de los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10;
6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22;
24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley
715 de 2001, por ineptitud sustancial de la demanda, y declarar la
exequi­bilidad de la misma Ley por los cargos examinados.

Las razones que expone el señor Procurador se resumen a continuación:

En primer lugar, considera el señor Procurador que los argumentos expuestos por
la demandante, respecto del cargo de unidad de materia, no permiten inferir cuál
es la violación del ordenamiento superior, ni demuestra cómo los precep­tos
acusados vulneran el artículo 158 de la Carta. La Corte, para estos casos, ha
expresado que la demanda debe reunir unos requisitos mínimos de procedi­bilidad,
en especial, cuando se trata del cargo de unidad de materia. En la sentencia
C-540 de 2001, se señaló que el demandante tiene la doble carga de explicar cuál
es la materia desarrollada en la ley e indicar las disposiciones que no se
relacionan con ella. En el presente caso, debe proferirse fallo inhibitorio, por
ineptitud sustancial de demanda, porque la demandante formuló de manera precaria
e insuficiente el cargo frente al artículo 158 de la Constitución.

Respecto de la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno, el señor
Procurador considera que no se violó la Constitución, pues "el citado acto
legislativo, fue publicado en el diario oficial el 30 de julio de 2001 (sic), lo
cual significa que en estricto sentido el término del mes a que alude la norma
superior, se cumpliría el 16 de abril de 2002. Es decir, que el acto legislativo
no cobró vida jurídica formal sino desde el momento de la sanción presidencial y
su correspondiente publicación que se llevó a cabo en la fecha arriba
mencio­nada" (fl. 108).

En este sentido, es equivocado por parte de la actora "empezar a contar el
término desde el momento de la aprobación del proyecto en el Congreso de la
Republica, que se dio antes del 20 de julio de 2001, pero olvidando que de
conformidad con el artículo 157 de la Constitución Política, al que también
están sujetos los actos legislativos, ningún proyecto será ley sin haber
obtenido la sanción del Gobierno Nacional y por supuesto no emerge al mundo
jurídico sino se cumple con la obligación de promulgarla al tenor de lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 189 ibídem, es decir, que mientras no se
cumplan estos requisitos sigue siendo un proyecto dado el carácter
constitucional que comporta la sanción presidencial como mecanismo eficaz e
idóneo frente a proyectos de ley para que éstos se ajusten a la Constitución
Política y a la oportunidad y conveniencia que implica la expedición de los
mismos" (fls. 108 y 109).

Finalmente, señala el señor Procurador que "la expresión ‘a más tardar el primer
mes de sesiones del próximo período legislativo’, era una exhortación al
Gobierno Nacional para que presentara el proyecto de ley con el fin de que fuera
debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, esto
es, el 1 de enero de 2002, lo cual no implicaba que si se excedía en dicho
término, aquél perdía la competencia para presentarlo y, en consecuencia, que el
proyecto no fuera debatido ni aprobado por el Congreso de la República,
conclusión ésta que rompe con el principio de eficacia y normal funcionamiento
de las instituciones" (fl. 110).

Es más, considera el señor Procurador, que por la complejidad de las materias a
tratar, el término resultaría insuficiente para un proyecto de ley de esta
envergadura, por lo que es desproporcionado incoar una acción de
inconsti­tucionalidad porque el Gobierno Nacional se demoró unos días para
presentar este proyecto de ley, que, a la postre, se convirtió en ley antes de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, que era el fin perseguido
por el mismo.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por
pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.[1]

2. Lo que se debate

La demanda formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de
2001 por la supuesta falta de competencia del Ejecutivo para presentar el
proyecto de ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había
vencido el plazo señalado en el Acto Legislativo; la segunda es contra 13
artículos de la Ley, parcial­mente, por desconocer el principio de unidad de
materia (artículo 158) de la Constitución y la tercera es contra una parte del
artículo 17 de la misma Ley, relativo al proce­dimiento para efectuar los giros
mensuales correspondientes a la participación para la educación.

La demandante advierte que en la eventualidad de que toda la Ley no sea
declarada inexequible, la Corte declare la inconstitucionalidad de los 14
artículos acusados.

Se estudiará cada una de las acusaciones en el mismo orden en que fueron
presentadas:


3. Acusación sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el
proyecto de ley y del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001

3.1 Señala la actora que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001
"Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y compe­tencias
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legis­lativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar
la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros",
correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001.[2]

Estos hechos implican, señala, que esta ley fue presentada extemporánea­mente,
pues el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el
20 de junio de 2001, lo que quiere decir que el Gobierno debió presentar el
correspon­diente proyecto de ley "en el mes comprendido entre el 20 de julio y
el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto
que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y
cinco días después de lo ordenado por la Constitución." Recuerda para tal
efecto, el contenido del artículo 138 de la Carta.

Manifiesta que si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la
publicación del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía
modificar la fecha de presentación, al acudir por analogía a lo dispuesto en el
artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, olvidó que el numeral 1
del artículo 53 del mismo Régimen, estableció como excepción la circuns­tan­cia
de que sea la propia norma la que fije el día en que empiece a regir.

En consecuencia, en opinión de la demandante, si el texto constitucional señala
cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1 de enero de 2002), y precisa cuándo
debió presentarse el proyecto de ley (a más tardar el primer mes de sesiones del
próximo período legislativo), "mal podría pensarse en otro período legislativo,
puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara
a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí
impugnada se reglamenta" (fl. 9), es decir, entre el 20 de julio y el 20 de
agosto de 2001.

3.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que
no tiene razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser
presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año
2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el Acto Legislativo fue publi­cado el
primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del
Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto
"próximo período legislativo" querría decir que el Acto Legislativo "se refiere
necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002",
lo que significa que el Ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio
del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para el señor
Procurador la expresión "a más tardar en el primer mes de sesiones del próximo
período legislativo", es una exhortación al Ejecutivo para que presentara el
proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada
en vigencia del Acto Legislativo, lo que ocurrió el 1º de enero de 2002.

3.3 La Corte entrará a estudiar la acusación de la extemporaneidad en la
presentación del proyecto de ley así como la cuestión de si el Congreso carecía
de competencia para expedir la Ley 715 de 2001, y, en caso de encontrar algún
problema constitucional, la Corte analizará si en razón a ello se deriva la
inconstitucionalidad de toda la ley. Para tal efecto, analizará el Acto
Legislativo 01 de 2001 y cuándo inició y culminó su trámite en el Congreso o el
proyecto de ley que se convertiría en la Ley 715 de 2001.

4. El Acto Legislativo 01 de 2001 impuso el deber al Gobierno de presentar el
proyecto de ley que dio lugar a la Ley 715 de 2001, lo más pronto posible y en
todo caso antes de que venciera un término máximo

4.1. El parágrafo transitorio del artículo 2°del Acto Legislativo 01 de julio 30
de 2001 señala que

"El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y
funcionamiento del Sistema General de Participa­ciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo
período legislativo."

El sentido básico de la norma, como su tenor literal lo indica, consiste en
imponer un deber "de hacer" al Gobierno, v.gr. el deber de presentar un proyecto
de ley ante el Congreso de la República mediante el cual se establezcan las
reglas para (i) la organización y (ii) el funcionamiento del Sistema General
de Participaciones de las entidades territoriales. La parte final de la norma se
ocupa de establecer un plazo para el cumplimiento de dicho deber: "a más tardar
el primer mes de sesiones del próximo período legislativo".

No se trata pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de
la demanda. No es una disposición que "autorice", "faculte" o "confiera potestad
al Gobierno", durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para
presentar un proyecto de ley.[3] Por tanto, si transcurre el mes indicado por la
norma y el Gobierno no ha presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento
de un deber, no ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha
conferido al Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si
no lo cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en
una omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el
Gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica:
el Gobierno Na­cio­nal al incumplir con su deber de presentar el proyecto de ley
encomendado por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2001 queda
exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto y al
espíritu de la norma citada.

4.2. El parágrafo transitorio del artículo segundo del Acto Legislativo de 2001
tampoco puede ser entendido como una limitación a la cláusula general de
competencia para crear leyes, radicada por la Constitución Política en cabeza
del Congreso. En modo alguno puede entenderse que la disposición transcrita
prohíba al Congreso de la República tramitar un proyecto de ley presentado por
el Gobierno Nacional, en cumplimiento de un deber constitu­cional, que el propio
constituyente consideró necesario para desarrollar las reformas constitucionales
que introducía.

4.3. En efecto, a partir de diferentes criterios de interpretación se concluye
que la intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo
más pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley
que la desarrolla, entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas
conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de
partici­paciones de las entidades territoriales.

4.3.1. Con base en un criterio de interpretación textual, se advierte que los
términos que se fijan son extremadamente cortos. Por una parte el parágrafo
transitorio del artículo segundo establece tan sólo un mes para que, a partir
del inicio del siguiente período legislativo, se presentara el proyecto de ley
pese a la complejidad del mismo, y por otra, el artículo cuarto indica que el
Acto Legislativo, en todo caso, entraba en vigencia el primero de enero de 2002.

4.3.2. Si se consultan los debates en torno a la norma, se advierte que
precisamente el sentido de fijar una fecha para la entrada en vigencia de la
reforma constitucional fue el de evitar que su efectividad fuera menoscabada
ante la ausencia del correspondiente desarrollo legislativo. Al respecto en el
Informe de Ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, del Proyecto de Acto
Legislativo N° 012 de 200 Senado, 120 de 2000 Cámara, en el capítulo en el que
los ponentes proponen algunas modificaciones, se lee:

"Se propone precisar la vigencia del acto legislativo dado que dejar su vigencia
condicionada a la expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer
ineficaz la norma constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder
después darle cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal
fin se propone modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica
el artículo 356 de la Constitución así :

‘Parágrafo transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que
regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el próximo mes de
sesiones del próximo período legislativo.’

Como complemento, en el artículo tercero, Vigencia, se señala que el acto
legislativo regirá desde el 1º de enero de 2002." (Gaceta del Congreso 308, de
fecha 15 de junio de 2001, pág. 7)

Son pues varias las conclusiones. Por una parte es claro que el propósito del
constituyente, como se dijo, era impedir que la reforma se quedara escrita hasta
que el legislador se decidiera a desarrollarla. Se aseguró entonces que las
medidas adoptadas entraran en vigencia desde el inicio del presente año. Ahora
bien, si el término fijado para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01
de 2001 pretendía evitar que las disposiciones carecieran de fuerza normativa
por no haberse desarrollado legalmente, implica que se suponía que antes del
primero de enero debía existir la ley en cuestión, para que ambos estatutos
comenzaran a regir conjuntamente en el mismo período fiscal (2002). De ahí la
consagración de un deber de presentar el proyecto de ley correspondiente
radicado en el Gobierno.

4.3.3. Una lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva a
la misma conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren
en vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002.
Así, el parágrafo 1° transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001
al artículo 357 de la Carta Política señala que "(…) el Sistema General de
participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto
de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de
entrar en vigencia este Acto Legislativo, participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado
fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos."

Por su parte, el artículo segundo de la Ley 715 de 2001 indica que los "valores
que sirven de base para establecer el Sistema General de Participaciones en 2002
corresponderán a los señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la
Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento
será señalado en el mismo artículo." La disposición legal contempla
adicionalmente dos parágrafos. En el primero se indica que no formarán parte del
Sistema los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el
artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las
autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43
transitorio de la Constitución Política. En el segundo se precisa que del total
de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, se deducirá
cada año un monto equivalente al 4% que se repartirá así: 0.52% para resguardos
indígenas; 0.08% para los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande
de la Magdalena; 0.5% a los distritos y municipios según lo establecido por la
propia ley; y el 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades
Territoriales.

Se trata pues de disposiciones armónicas, diseñadas para entrar en vigencia
simultánea­mente, a partir del inicio del régimen fiscal del año 2002.

4.3.4. Por último, empleando un criterio teleológico o finalista de
interpretación es forzoso llegar a la misma conclusión. El propósito de las
normas constitucionales es introducir cambios céleres al Sistema General de
Partici­paciones, para que sean observados cabalmente a partir del año 2002, lo
cual requería de un desarrollo legal. El mandato impartido al Gobierno Nacional
de presentar el proyecto de ley, tenía entonces el claro propósito de que
existiera la legislación correspondiente al inicio del año en que entraría en
vigor la reforma constitucional con el fin de evitar que ésta se quedara
escrita.

4.4. Concluye entonces la Corte que el término desde el cuál ha de contarse el
mes que tenía el Gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a
partir de la existencia de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde
el momento en que se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la
Constitución (primero de agosto de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el
parágrafo transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque
el proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo
ya había vencido siete días antes, el 1° de ese mes, de ello no se sigue que el
gobierno nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley
ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y
un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la
pérdida de la iniciativa legislativa del Ejecutivo ni mucho menos la pérdida de
competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del
incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la
inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución
confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes
mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las
materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la competencia
del Ejecutivo para presentar proyectos de ley (artículo 155, C.P.) no se agota
una vez cumplido el plazo fijado por el pará­grafo. Una interpretación armónica
del parágrafo del Acto legislativo citado con las normas sobre iniciativa
legislativa y competencias del Congreso conduce claramente a esta conclusión.

5. Existencia y vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 son conceptos
diferentes. Control de constitucionalidad a la vigencia y principio de
conservación del derecho.

5.1. No obstante, en gracia de discusión podría objetarse que no es posible
afirmar que el Acto Legislativo fija como plazo el mes comprendido entre el
primero de agosto y el primero de septiembre, cuando aún la norma ni siquiera
estaba vigente en ese momento. Es decir, ¿cómo es posible que el Gobierno
presente un proyecto de ley cuyo objeto es desarrollar una norma constitucional
que no ha entrado en vigencia?

Si se analiza con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa
la expresión "vigencia" es casi sinónima de "existencia". Se trata pues, de una
crítica que parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo,
se cree que el Gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer
desarrollar una norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no
existía. No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de
"vigencia",[4] ante todo, hace referencia a la posibilidad de exigir el
cumplimiento de una disposición normativa, y no a su pertenencia o no al
sistema, a su existencia dentro del sistema. El jurista Euge­nio Bulygin
evidenció esta confusión en la obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes
términos,

"La identificación de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de
donde resulta que la obligatoriedad es característica necesaria de la norma
jurídica) se debe a la ambigüedad del término "validez", que —a pesar de ocupar
un lugar central en la Teoría Pura— es usado por Kelsen para designar
propiedades diferentes. Es así que Kelsen da tres definiciones de validez:
creación conforme a una norma superior,[5] existencia específica de una norma[6]
y obligatoriedad.[7] La presencia de diferencias conceptuales sugieren la
conveniencia de adoptar términos distintos para cada uno de estos conceptos:
distinguiremos, por tanto, entre validez, existencia y obligatoriedad de las
normas.(…)"[8]

El hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello
"que aún no rige", "que aún no debe ser acatada", de ninguna manera implica "que
no existe", "que no forma parte del ordenamiento". Por ejemplo, la Sala Plena de
la Corte Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por
existir pueden ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar de no estar
vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código
Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en
su integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron, por
razones materiales, a pesar de que aún no estaban vigentes.[9]
Ahora bien, podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto
"vigencia" para referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta
suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar
un absurdo: que una norma que no existe aún puede determinar desde cuándo, ella
misma, comienza a existir.

Cuando el Gobierno presentó el proyecto que se convirtió en la Ley 715 de 2001
no estaba pretendiendo desarrollar una norma constitucional inexistente, sino
que buscaba desarrollar una norma que existía pero que aún no estaba en
vigencia. Y como se sostuvo con anterioridad, su vigencia se había diferido,
precisamente, en espera del desarrollo legal necesario para la cabal e integral
aplicación de dicha norma constitucional.

5.2. Ahora bien, pero incluso si se acepta el argumento anterior, existiría una
objeción adicional. Se podría alegar que si bien no hay inconveniente en
presentar el proyecto de ley al Congreso para su estudio, lo que si es absurdo
es que la Ley 715 de 2001, mediante la cual se desarrollaba la reforma
constitucional referida, entró en vigencia antes que dicha reforma. En efecto,
mientras que la reforma entró en vigencia el 1 de enero de 2002, la Ley 715
entró en vigencia el día de su sanción y publicación el 21 de diciembre.

La Sala Plena de la Corte considera que, jurídicamente, la Ley no podía entrar
en vigencia antes de que comenzara a regir el Acto Legislativo, por cuanto éste
constituye el fundamento de aquella, pero ello no implica la
inconstitu­cio­nalidad de la Ley 715 de 2001, ni de su artículo 113, en el cual
se determina a partir de cuándo es su vigencia, por las razones que se pasan a
exponer.

5.2.1. En primer lugar la norma que establece cuándo entra en vigencia la Ley
715 de 2001, artículo 113, no estableció una fecha específica. Si se contrasta
la disposición legal con la constitucional, se advierte que la primera no
desconoce la fecha de entrada en vigencia de la segunda (enero 1 de 2002). El
legislador optó por una fórmula que no señala la fecha precisa de entrada en
vigor de la ley: "a partir de la fecha de su sanción".

El Legislador sabía que en la medida que la Ley 715 de 2001 tenía más de 50
artículos, el Gobierno disponía del término de hasta veinte días para
sancionarlo y promulgarlo, según lo establece el artículo 166 de la
Constitución. En el presente caso, si el Presidente de la República hubiese
sancionado la Ley, como es usual, al finalizar el plazo con que contaba, lo
hubiera hecho después del primero de enero de 2002, cuando ya la reforma
constitucional estaba en vigencia. Sin embargo, debido a que el Presidente optó
por sancionarla y promulgarla tan sólo transcurridos dos días del plazo, el 21
de diciembre de 2001, la disposición legal entró en vigencia antes que la norma
constitucional desarrollada por ella.

Entonces, la falta de sincronía en la fecha de vigencia del Acto Legislativo y
de la ley que lo desarrolló resulta de una cuestión de hecho aleatoria, no de
una contradicción material entre lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 715 y
el Acto Legislativo.

5.2.2. En segundo lugar, subraya la Corte que el control de constitucionalidad
que ejerce lo hace con base en la confrontación de las normas legales acusadas,
con las normas constitucionales actuales. De tal forma que si bien pudo ser
cierto que en el momento en que la Ley acusada fue sancionada aún no regía el
Acto Legislativo 01 de 2001, en el momento en que corresponde a la Corte hacer
el estudio de constitucionalidad, esto es, a la fecha, ambas normas existen y
están vigentes. No hay lugar, entonces, a declarar inexequible toda la ley ni el
artículo 113 de la misma.

5.3. En razón a las consideraciones precedentes, la Corte decide que aunque el
Gobierno no incurrió en violación de norma constitucional alguna al haber
presentado el proyecto de ley en cuestión el 8 de septiembre, por las razones
antes expuestas, es necesario restablecer la sincronía entre las dos fechas de
entrada en vigor de la Ley 715 y del Acto Legislativo. Por lo tanto, la Corte
resolverá declarar exequible el artículo 113 del la Ley 715 de 2001 en el
entendido de que dicha ley entra en vigencia sólo a partir del primero de enero
de 2002.

5.4. Declarar inexequible el artículo 113 en razón a dicha falta de sincronía no
es la sanción jurídica adecuada. Primero, porque dicha norma no es materialmente
incompatible con la Constitución.

Segundo, porque en atención al principio de la conservación del derecho, el juez
constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el
legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley
invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a
desmantelarlo.[10]

Tercero, porque la ley quedaría sin norma relativa a su vigencia y las
disposiciones supletorias al respecto no respetarían, de aplicarse en el caso
concreto, la voluntad del constituyente plasmada en el Acto Legislativo
citado.[11]

5.5. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior y que el argumento para acusar
de inconstitucional la totalidad de la Ley 715 de 2001 se funda en el supuesto
desconocimiento de la voluntad del constituyente, respecto a cuándo debía entrar
en vigencia la Ley, es preciso concluir que este cargo no procede. La voluntad
del constituyente de que el artículo constitucional comenzara a regir junto con
la Ley que lo desarrollaba, fue entendida y acatada cabalmente por el
legislador. Además la ley no contradice ningún artículo de la Constitución,
respecto del punto específico aquí analizado.

6. Acusación sobre violación del principio de unidad de materia

6.1. La demandante acusa los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11;
6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34;
parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de
2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros", de violar el principio de unidad de materia, en la forma
como está establecido en el artículo 158 de la Carta, porque corresponden a
asuntos laborales.

6.2. La interviniente del Ministerio de Educación Nacional se opuso a esta
acusación porque considera que al establecer en la Ley en mención las normas
básicas de recursos y competencias, no puede dejarse de lado asuntos inherentes
al manejo de personal. Además, este debate se dio al interior del Congreso, y se
resolvió con la interpretación de algunas sentencias de la Corte Constitucional.

6.3. El señor Procurador pidió a la Corte declararse inhibida para resolver este
cargo, por ineptitud sustancial de la demanda, ya que ésta no reúne los mínimos
requisitos de procedibilidad, como los explicó la Corte en la sentencia C-540 de
2001: señalar cuál es la materia desarrollada en la ley e indicar las
disposiciones que no se relacionan con ella.

7. Principio de unidad de materia, exigencia de un mínimo de racionalidad en el
proceso legislativo, no de un máximo

7.1. Con relación al sentido y alcance del principio de unidad de materia,
consagrado en el artículo 158 de la Constitución la Corte ha dicho lo siguiente,

"(…) el principio de unidad de materia permite la concreción del principio
democrático en el proceso legislativo pues facilita un conocimiento público del
proceso de configuración de la ley, desde los contenidos temáticos planteados en
las iniciativas y hasta el producto de ese proceso manifestado en la ley
promulgada, y permite también que a las discusiones se vinculen los aportes de
una opinión pública dinámica como fuente importante de alimentación de los
procedimientos jurídicos inherentes a todo sistema democrático. De ese modo, se
evita que se incurra en una práctica que, como la inclusión sorpresiva de
disposiciones que no se relacionan con la materia debatida, distorsiona el
proceso democrático y socava la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la
legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del
rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no
desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los
tribunales constitucionales manten­gan la Carta más allá de los avatares de
grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del
consenso que posibi­lita la pacífica convivencia pero sin desconocer la
importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del
derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una
opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y
con la fijación de sus contenidos. Esa importancia de las cámaras legislativas
y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que
imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a
temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables."[12]

7.2. En estos asuntos, en desarrollo del principio democrático y en atención a
la amplia competencia que, con el objeto de ejercer sus funciones, le reconoce
la Constitución al Congreso el control constitucional que ejerce la Corte es
diferente con los vínculos que entre distintas materias haya encontrado el
Congreso el hacer una ley. Sobre la intensidad con la cuál debe analizar esta
Corporación si se desconoció o no el principio de unidad de materia se ha dicho,

"Así pues, es claro que para respetar el amplio margen de configuración
legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con
la cual se analiza si se viola o no el prin­cipio de unidad de materia, es de
nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el
tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición
acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa,
ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que "no se relacionen" los temas
de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede
ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático,
sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se
agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo
consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio
de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de
una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la
ley.[13]"[14]
7.3. Ahora bien, el sentido del principio de unidad de materia no sólo fija
límites al estudio de constitucionalidad que efectúa el juez constitucional,
sino que también fija estándares de argumentación para los ciudadanos que deseen
acusar una norma por desconocer dicho principio. Al respecto la Corte ha
sostenido,

"(…) que cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por
violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble
carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y,
de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. Esto
significa que la fundamenta­ción del cargo es insuficiente si la argumentación
del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo
158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las
disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del
cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan
relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el demandante
trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única proposición
jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas
que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones
que resultan inadmisibles con ella."[15]

7.4. No le faltan pues argumentos al Procurador cuando basándose en la anterior
sentencia (C-540 de 2001) indica que la Corte debería declararse inhibida. En su
demanda la ciudadana Ramírez Ríos se limita a señalar que debido a que la
materia objeto de la Ley 715 de 2001 es regular un Acto Legislativo que se
refiere "a recursos y competencias" que han de recibir y ejercer las entidades
territoriales, todas aquellas normas que se refieran a asuntos laborales - tales
como concursos, regulación de cargos, distribución de docentes, traslados,
selección de personal, evaluación, traslado de recursos, selección de personal,
entre otros - son ajenas y extrañas al propósito de la norma.

La demanda no cumple a plenitud con la carga argumentativa que se requiere para
alegar el desconocimiento del principio de unidad de materia, consistente en
indicar, uno por uno de todos los textos normativos acusados por qué en cada
caso específico la norma carece de toda relación con la Ley 715 de 2001. No
obstante, debido a que se esbozan algunas razones - así sean generales –
aplicable a tales artículos, y en atención del principio pro actione, entra la
Corte a estudiar el punto.

7.5. En el presente caso, la Sala Plena considera que no se desconoció el
principio de unidad de materia por varios motivos. El primero de ellos ya se
advierte por el sólo hecho de que la demanda considera que 15 artículos de la
Ley carecen de relación alguna. En efecto, no parece razonable aceptar que un
asunto que se aborda en más del 10% de los 113 artículos que conforman la Ley
715 de 2001 es un asunto accesorio.

7.5.1. Desde el nombre mismo de la Ley se advierte la conexión formal entre éste
y los temas contemplados en las disposiciones acusadas. La Ley 715 de 2001
señala que su objeto es: (i) normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2001 y, (ii) otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros. Las normas acusadas tiene que ver con la prestación de
dichos servicios, en especial el educativo.

7.5.2. La conexión material también es clara, pues la Ley 715 de 2001 además de
transferir recursos, asunto que incluso es el tema central de algunas de las
normas acusadas (artículos 15 y 17, por ejemplo), también asigna competencias,
tanto generales como específicas (artículos 5°, 6°, 7° y 8°, por ejemplo) y
establece reglas referentes a la administración del servicio educativo por parte
de los entes territoriales (artículos 10, 22 y 34, por ejemplo).

7.5.3. Las normas acusadas también guardan estrecha relación con la Ley 715 de
2001 con base en un criterio teleológico, pues es su propósito fijar qué
servicios están a cargo de quién. De hecho la administración de personal no es
sólo un asunto laboral, también es una típica competencia administrativa
relativa a la función pública. Concerniente el servicio de educación, asignado a
las entidades territoriales según las normas vigentes.

7.5.4. No se trata, por lo tanto, de "micos" o normas extrañas y ajenas que
traten temas abiertamente contrarios y que se pretendan incluir sin análisis ni
deliberación previa. Tan público y consciente fue el debate parlamentario, que
incluso se discutió si se estaba incurriendo en un desconocimiento del principio
de unidad de materia, tal y como lo informa la abogada del Ministerio de
Educación.

7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es
importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla
tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la
facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no
está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados que
le imponen al Con­greso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por
iniciativa propia o de alguno de aque­llos funcionarios a los que la
Consti­tución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden
reorga­nizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más
acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y
uniendo materias que antes se trata­ban por aparte, o separando aquellos temas
que tradicionalmente se conside­raban inescindibles.

Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte
de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador
para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que
regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otor­garle
al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa
que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de
regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del
contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma
como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los
fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de
unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para
crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema
jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas
por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador,
encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría
sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la
Constitución.

Por lo tanto, el hecho de que en la Ley 715 de 2001 el legislador haya decidido
incluir materias que según ciertos criterios deberían hacer parte de una ley de
educación o el estatuto docente, por ejemplo, no viola el principio de unidad de
materia. Se trata del ejercicio de las competencias y facultades
constitucionales que le permiten al Congreso, foro democrático por excelencia,
decidir cuáles normas deben regularse total o parcialmente en una misma ley,
siempre que estas guarden una relación de conexidad a la luz de los criterios
anteriormente mencionados y aplicados en el presente caso.

7.6. Es claro entonces para la sala Plena de la Corte Constitucional que las
normas acusadas en razón al cargo de supuesta violación del principio de unidad
de materia son constitucionales, por cuanto sí guardan una relación objetiva y
razonable con la Ley 715 de 2001.

8. Examen del artículo 17, parcial, de la Ley en mención por presunta violación
de los artículos 25 y 53 de la Constitución.

Según la demandante, el artículo 17 al disponer que "Los giros deberán
efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde
la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del
Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el
monto que se girará en la respectiva vigencia", constituye una trasgresión del
principio de protección al trabajo, por los pro­blemas prácticos que está
generando en el pago de los educadores.

Como se aprecia fácilmente, no corresponde a un cargo de constitucionalidad, por
lo que la Corte se inhibiría de pronunciarse acerca de su exequibilidad.

9. Cosa juzgada absoluta en algunas normas

Por último, debe señalar la Sala que en el proceso D-3898 fallado mediante la
sentencia C-617 de 2002, se estudió una demanda contra varias normas que también
fueron objeto de la presente demanda. Por ello con relación a la expresión "y
trasladará docentes entre los municipios" contenida en el numeral 6.2.3., del
artículo 6°; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo 24; y
el artículo 111, numeral 111.2, la Sala se atendrá lo resuelto en dicha
sentencia.


VII. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Con relación a la expresión "y trasladará docentes entre los
municipios" contenida en el numeral 6.2.3., del artículo 6°; el artículo 22 en
su integridad; el inciso sexto del artículo 24; y el artículo 111, numeral
111.2, estarse a lo resuelto en la sentencia C-617 de 2002.

Segundo.- Inhibirse de resolver los cargos en contra del artículo 17, parcial,
de la Ley 715 de 2001.

Tercero.- Declarar exequible el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, en el
entendido que la fecha de entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 es el 1° de
enero de 2002, día en que empezó a regir el Acto Legislativo 01 de 2001.

Cuarto.- Declarar exequibles los artículos 5°, numerales 5.7. y 5.18; 6°
numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11., 6.2.15., 7° numerales 7.3., 7.4., 7.15.; 8°
numeral 8.2.; 10° numerales 10.7., 10.8., 10.10., 10.11; 15 numeral 15.1.; 17;
21; 34; 40, parágrafos 1 y 2, y numeral 40.3.; con relación al cargo de
violación del principio de unidad de materia.

Quinto.- Declarar exequible la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, entre otros", por el cargo relativo a su vigencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.






MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente






ALFREDO BELTRÁN SIERRA JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado





MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Magistrado







RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado






ALVARO TAFUR GALVIS CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada






MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

[1] Hasta aquí el proyecto de sentencia presentado originalmente por el
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra a la Sala Plena de la Corte Constitucional.
[2] Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001, artículo 2°, parágrafo transitorio:
"El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y
funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo
período legislativo."
[3] Cosa diferente sería si la norma dijera: "Facúltese al Gobierno, durante un
mes, para presentar un proyecto de ley mediante el cual (…)."
[4] Ley 715 de 2001, artículo 113: Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige
a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82,
102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122,
123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el
literal g) del artículo 158, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de
la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III
del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de
1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las
demás normas que le sean contrarias.
[5] "Eine Rechtsnorm gilt …darum, weil sie in einer bestimmten, und zwar in
letzter Linie in einer von einer vorausgesetzten Grundnorm bestimmten Weise
erzeugt ist". RRL, p.200; "Una norma jurídica es válida en cuanto ha sido creada
de acuerdo con determinada regla y sólo por ello". "Teoría General …", cit. P.
133.
[6] "Mit dem Worte ‘Geltung’ bezeichnen wir die spezifische Existenz einer
Norm", RRL, p.9.
[7] "Dass eine sich auf das Verhalten aines Mensch in der Norm bestimmten Weise
verhalten soll", RRL, p.196.
[8] Bulygin, E. Sentencia judicial y creación de derecho, en Análisis lógico y
derecho. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1991.
[9] Ver entre otras las sentencias C-760/01 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa) y C-775/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), con relación
al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las sentencias C-646 /01
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-431/01 (M.P: Alfredo Beltrán Sierra), con
relación al Código Penal, Ley 599 de 2000.
[10] En la sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte
decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de haber sido tramitada
como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del principio de conservación
del derecho.
[11] En efecto según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal
"la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia
dos meses después de promulgada", entendiendo por promulgación "insertar la ley
en el periódico oficial." Según esto no sólo se estaría nuevamente ante el
problema de vigencia suscitado por el hecho de que el Presidente hubiese
sancionado la Ley a los dos días de que le fuera enviada, puesto que se promulgó
ese mismo día, sino que la observancia de la misma no sería a partir del 1 de
enero de 2002, como fue la voluntad del constituyente, sino casi dos meses
después.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño. En
este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequibles varios
artículos de la Ley 617 de 2000 "por la cual se reforma parcialmente la Ley 136
de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional" que habían sido demandados por desconocer el principio
de unidad de materia.
[13] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
"la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos", tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta
razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En este caso la Corte decidió reiterar la doctrina según la cual una norma
desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo
"cuando existe absoluta falta de conexión" entre el asunto tratado por ésta, con
el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada. Por ello, no
desconoce el principio de unidad de materia incluir dentro del Estatuto de
Puertos Marítimos la actividad de remolque como criterio para definir quién es
operador portuario.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño.